II SA/Rz 856/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K.W. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] umarzającą w całości, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnego wykonania instalacji wodnej i kanalizacyjnej na działkach nr ewid. 1206 i 1208/8 w [...], która została wydana w następującym stanie faktycznym; Z inicjatywy K.W. – właścicielki działki 1208/8 w [...] działającej przez pełnomocnika Z.W. zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowolnego wykonania instalacji wodnej i kanalizacyjnej na działkach o nr ewid. 1206 i 1208/8 w [...] przez A.K. oraz J.K. – właścicieli działki 1206 w [...]. W zgłoszeniu z dnia 28.11.2016 r. skarżąca zawiadomiła PINB w [...] o dokonanej samowoli budowlanej, w ramach której w/w dokonali nielegalnych wykopów i położyli rury wodno-kanalizacyjne na tyłach swojego nowo wybudowanego budynku wzdłuż granicy i na działce sąsiedniej o nr 1208/8, należącej do skarżącej, używając do tego sprzętu firmy budowlanej – kontrahenta Gminy [...]. Ponadto pismem z dnia 3 lutego 2017 r. zarzuciła stworzenie zagrożenia utraty zdrowia i życia sąsiadów przez w/w osoby. Skarżąca nadmieniła, iż sąsiedzi otrzymali od właściwego organu pozwolenie na przeprowadzenie instalacji wodnej z działki o nr ewid. 1235 do frontu swojego domu mieszkalnego położonego na działce nr 1206, jednakże nie poprzestając na tym dokonali podkopów pod linią gazową i usadowili dwie nieznane instalacje, w tym jedną częściowo na działce nr 1208/8, należącej do skarżącej. W zawiadomieniu skarżąca powoływała się m.in. na materiał dowodowy zebrany podczas zainicjowanych przez nią interwencji Gminy [...] oraz Komendy Powiatowej Policji w [...]. Z zawiadomienia wynikało również, że między sąsiadami toczą się spory dotyczące granicy przebiegającej między rzeczonymi działkami. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż wszelkie prace budowlane były podejmowane jedynie na działce nr 1206, a czynności te zostały dokonane zgodnie z przepisami prawa oraz oparte na stosownych pozwoleniach. Jeśli zaś chodzi o materiał dowodowy, na który powoływała się skarżąca, organ ustalił, iż wskazane instytucje nie prowadziły czynności kontrolnych ani procesowych, bowiem nie było ku temu podstaw z uwagi na brak naruszenia przepisów prawa. Wobec powyższego PINB działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. – dalej: "K.p.a.") decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie samowolnego wykonania instalacji wodnej i kanalizacyjnej na działkach o nr ewid. 1206 i 1208/8 w [...]. W piśmie z dnia 31 marca 2017 r. kierowanym do PINB nazwanym "skargą" skarżąca zarzuciła pracownikowi prowadzącemu postępowanie niepodjęcie wszelkich działań, celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak rozpoznania wniosków dowodowych jakie składała, a ponadto bierność oraz stronniczość. Wniosła o odsunięcie tego pracownika od prowadzenia sprawy i wyznaczenie innego. Pismo to zostało przestawione do WINB jako skarga ale organ zwrócił je PINB oceniając, iż stanowi ono dowołanie. Tymczasem organ I instancji odnosząc się do powyższych zarzutów wyjaśnił, iż sprawa została rozpatrzona z udziałem stron oraz w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, a strony miały możliwość przedstawienia swoich zeznań oraz dowodów w sprawie. Jednocześnie skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów świadczących o samowolnym wykonaniu instalacji na działce o nr ewid. 1208/8. Po rozpoznaniu tego "odwołania" WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając stanowisko organu I instancji za słuszne i w pełni zasadne. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy poczynił ustalenia zbieżne z ustaleniami organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, iż postępowanie było bezprzedmiotowe, bowiem nie zostało stwierdzone samowolne wykonanie instalacji wodnej i kanalizacyjnej na działkach nr 1208/8 i 1206 w [...], a przeciwnie - wykonanie przyłącza wodociągowego i sieci wodociągowej na działce nr 1206 nastąpiło legalnie i tym samym brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. W ocenie organu II instancji skoro w rzeczonej sprawie nie zachodziło jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa budowlanego, prowadzenie postępowania administracyjnego było niedopuszczalne. Organ wskazał ponadto, iż kwestie dotyczące naruszenia prawa własności znajdują się poza zasięgiem jego kompetencji i w tej sprawie skarżąca może dochodzić swoich racji na drodze postępowania cywilnego przed właściwym sądem powszechnym. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie skarżącej organ dopuścił się naruszenia przepisów: 1) art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jego oceny przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawcy, 2) art. 105 K.p.a. poprzez niesłuszne jego zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zostały wypełnione przesłanki do umorzenia postępowania, 3) art. 39, 391 K.p.a. w zw. z art. 44 i 46 K.p.a. poprzez niedoręczenie skarżącej w sposób prawem przewidziany decyzji PINB w [...], 4) art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 29a ust. 2, art. 30 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię. W skardze K.W. utrzymywała, iż A.K. posługując się sfałszowanym dokumentem, wyłudziła od Staroty [...] decyzję pozwalającą Wójtowi Gminy [...] na doprowadzenie wodociągu do jej działki. Zarzuciła przy tym, iż organ nie dokonał weryfikacji zgodności projektu ze stanem faktycznym oraz stosownymi dokumentami. Podniosła, iż w toku sprawy doszło do preparowania i fałszowania dokumentów oraz dokonania czynności mających na celu legalizację instalacji położonych według skarżącej z naruszeniem prawa. W dalszej kolejności skarżąca zarzuciła braki w postępowaniu dowodowym oraz ignorowanie jej wielokrotnie ponawianych wniosków w tym przedmiocie, jak również naruszenie prawa do bycia stroną postępowania, poprzez odmowę przyjęcia do protokołu licznych zeznań, wyjaśnień oraz żądań skarżącej. Wskazała również na brak rozpoznania przez WINB złożonej przez nią skargi z dnia 31.03.2017 r. na czynności Inspektora PINB w [...], która jednakowoż po bezskutecznym wezwaniu skarżącej do ustosunkowania się odnośnie charakteru w/w pisma, została przez organ potraktowana, jako odwołanie od decyzji organu I instancji, przy czym skarżąca z winy poczty decyzji organu I instancji nie otrzymała i w związku z tym została pozbawiona możliwości wniesienia środka odwoławczego od w/w decyzji. Zarzuciła, że niezrozumiałe jest rozpoznanie jej rzekomego odwołania przez organ, skoro nie było do tego podstaw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Zaznaczyć należy, iż przedstawiona kontrola zgodności z prawem odbywa się w określonej kolejności a wykrycie wad na pewnym jej etapie eliminuje konieczność dalszej kontroli. I tak; najpierw Sąd bada czy występują podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli nie ma takich wad to następnie sprawdza czy postępowanie jest dotknięte wadami dającymi podstawy do jego wznowienia i czy zaistniały naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik spawy. Dopiero gdy nie stwierdzi powyższych wad czy naruszeń może skontrolować czy nie naruszono prawa materialnego w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, iż organ I instancji wydał w dniu [...] marca 2017 r. decyzję, którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnego wykonania instalacji wodnej i kanalizacyjnej na działkach nr ew. 1206 i 1208/8 w [...]. Tego samego dnia pełnomocnik skarżącej złożył pismo z wnioskami dowodowymi i procesowymi. Z kolei w dniu 31 marca 2017 r. zapoznał się z aktami sprawy i sporządził dokumentację fotograficzną. Wysłana do pełnomocnika skarżącej decyzja PINB nie została doręczona do rąk adresata. Jak wynika z zapisów na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłka została awizowana po raz pierwszy w dniu 30 marca 2017 r., a po raz drugi w dniu 7 kwietnia 2017 r., o czym pozostawiono wiadomość w skrzynce oddawczej adresata. W dniu 14 kwietnia 2017 r. wobec jej niepodjęcia przez adresata w terminie 14 dni od pierwszego awiza, operator pocztowy zwrócił przesyłkę do organu. Termin na podjęcie korespondencji upłynął z dniem 13 kwietnia 2017 r. Wcześniej w piśmie z dnia 31 marca 2017 r. złożonym osobiście tego dnia w urzędzie, zatytułowanym jako "skarga", pełnomocnik skarżącej sformułował szereg zarzutów dotyczących działań i zaniechań pracownika PINB, który prowadził postępowanie. W konkluzji wniósł o odsunięcie tego pracownika od prowadzenia sprawy i wyznaczenie innego. Pismo to adresowane było do PINB a nie do organu II instancji. Ze względu na zakończenie postępowania przez organ I instancji i wydanie decyzji w dniu [...] marca 2017 r. pismo to zostało przestawione organowi wyższego stopnia zgodnie z jego treścią – jako skarga złożona na podstawie art. 229 pkt 7 K.p.a. WINB za pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r. zwrócił w/w pismo wraz z aktami wskazując, że jest to odwołanie. Organ II instancji po ponownym przedstawieniu mu akt sprawy wraz z tym pismem, wezwał pełnomocnika skarżącej do jednoznacznego pisemnego wyjaśnienia, czy należy je traktować jako odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2017 r. w terminie 7 dni pod rygorem przyjęcia, że jest to odwołanie od wymienionej decyzji PINB. Wezwanie to także nie zostało podjęte przez adresata i po podwójnym awizowaniu zwrócone do urzędu w dniu 29 maja 2017 r. WINB, wbrew treści pisma z dnia 31 marca 2017 r. przyjął, że jest to odwołanie od decyzji organu I instancji, czemu skarżąca, działająca przez pełnomocnika wyraźnie zaprzeczyła w treści skargi do tut. Sądu. Do zarzutu tego w odpowiedzi na skargę organ w ogóle się nie odniósł podając, że w skardze nie ma "nowej argumentacji", co w sposób oczywisty mija się z prawdą. Umknęło też PWINB, że pismo, które wbrew intencjom osoby, która je sporządziła, organ potraktował jako odwołanie zostało złożone znacznie wcześniej zanim skutecznie doręczono zastępczo decyzję pełnomocnikowi skarżącej. Także ta okoliczność powinna zostać wzięta pod uwagę przez organ odwoławczy, jeśli już (jak wcześniej wskazano – wbrew treści i intencjom strony) potraktował pismo jako odwołanie. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 K.p.a. termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych (zob. m.in. uzasadnienia wyroków NSA z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 831/07, z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1632/13, z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2790/13 – www.cbois.nsa.gov.pl). Pogląd ten podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji, gdy środek zaskarżenia zostanie wniesiony przedwcześnie – jeszcze przed odbiorem czy skutecznym doręczeniem zastępczym decyzji, czyli przed rozpoczęciem biegu terminu, organ powinien stwierdzić niedopuszczalność tego środka na podstawie art. 134 K.p.a. Zarówno rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez organ odwoławczy pomimo tego, że żadna ze stron nie złożyła odwołania, jak również wydanie przez organ II instancji decyzji po rozpatrzeniu sprawy na skutek przedwcześnie wniesionego odwołania, jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkującym koniecznością stwierdzenia przez Sąd nieważności decyzji WINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W tym pierwszym wypadku to rażące naruszenie art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w tym drugim art. 129 § 2 K.p.a. i art. 134 K.p.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 500 zł poniesioną przez skarżącą jako wpis od skargi. W ponownym postępowaniu organ weźmie pod uwagę okoliczność, że strona skarżąca nie wniosła odwołania od decyzji PINB zgodnie z wyraźnym wyjaśnieniem tej okoliczności przez stronę w treści skargi (str. 3 i 4). Nie można bowiem nadawać znaczenia i formy pismom wbrew intencji strony.