II SA/Rz 860/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Przedmiotem skargi ZK jest decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie WINGiK) z [.][.] kwietnia 2015 r. nr [.] odmawiająca wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków wydana w następującym stanie: Decyzją z dnia [.] grudnia 2014 r. nr [.], Starosta Powiatu [.] w wyniku rozpatrzenia wniosku HK i ZK odmówił dokonania w ewidencji gruntów i budynków powiatu [.] miasta [.] obr. [.] zmiany dotychczasowej granicy pomiędzy działką nr 385 będącą we władaniu 2/12 ZK, 2/12 IK, 3/12 EP i EP, 2/12 MC i CC, 3/12 KS i SS, a działka nr 384/4 stanowiąca własność KS i SS, na opisana w protokole ustalenia granic z dnia 20 lipca 2005 r., stanowiącym integralną część operatu geodezyjnego włączonego do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego pod nr [.] z dnia [.] sierpnia 2005 r. W podstawie prawnej organ powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - publikator aktualny na dzień orzekania przez Sąd) oraz art. 20 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 - publikator aktualny an dzień orzekania przez Sąd) zwana dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że stanowiska stron zgłoszone do protokołu oraz wyrażone na piśmie ujawniły rozbieżności, co do przebiegu granic pomiędzy spornymi działkami. Granice działek to dane ewidencyjne, których pochodną jest określenie zasięgu prawa własności nieruchomości to brak zgody stron w kwestii przebiegu granicy zamyka możliwość wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów. Rozstrzyganie sporów granicznych nie należy do właściwości rzeczowej organów ewidencyjnych. W odwołaniu ZK, działający przez swoją żonę HK wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi celem wprowadzenia na mapie ewidencyjnej granicy działki nr 385 z działką nr 384/4 zgodnie z ustalonym jej przebiegiem na gruncie w dniu 20 lipca 2005 r. Zarzucił, że treść protokołu ustalenia granicy została poszerzona już po jego podpisaniu o zapis, że dalsza część granicy jest sporna i strony odmawiają uzgodnienia tej części w tym postępowaniu. Opisaną na wstępie decyzją WINGiK, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości i po rozpatrzeniu wniosku ZK odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [.] obręb [...] [.] zmiany wykazanego na mapie ewidencyjnej przebiegu granicy działki nr 385 z działką nr 384/4. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że w zmodernizowanym operacie opisowo - kartograficznym zatwierdzonym ostateczną decyzją Starosty Powiatu [.] z dnia [.] czerwca 2002 r. nr [.] przebieg granicy działki 384 z działką nr 385 wykazano zgodnie z dotychczasową mapą ewidencyjną. Ostateczna decyzją z dnia [.] grudnia 2002 r. nr [.] odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany danych ewidencyjnych wynikających ze sporządzonego w trakcie podziału działki nr 384 w dniu [.] września 2002 r. operatu pomiarowego ustalającego przebieg granicy pomiędzy działką nr 384 i działką nr 385, gdyż w trakcie tych czynności nie doszło do zgodnego ustalenia granicy na całej długości działki nr 384/2 w związku z tym do podziału działki przyjęto granicę z dotychczasowej mapy ewidencyjnej oznaczając ją jako sporną. Kolejnym operatem geodezyjnym włączonym do zasobu geodezyjnego w dniu [.] lutego 2003 r. pod nr [.] został podział działki nr 384 na działki nr 384/1 i 384/2. Podział ten został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] marca 2003 r. nr [.], a zmiany z niego wynikające wprowadzono do ewidencji gruntów i budynków. W 2005 r. działką nr 384/2 została podzielona na działki nr nr 384/3 i 384/4. Uprawniony geodeta w dniu 20 lipca 2005 r. podjął czynności związane z ustaleniem granic działki dzielonej 384/2 z działkami sąsiednimi w tym działka nr 385 stanowiąca drogę. Z treści spisanego wówczas protokołu wynika, że granica działki nr 384/2 z działką nr 385 została ustalona na odcinku oznaczonym na szkicu przebiegu granic punktami nr 1, 2, 3, 4, 5, 6 - to jest na odcinku odpowiadającym wydzielonej działce nr 384/4, a dalszy jej odcinek tj od pkt 7 do pkt 8 z uwagi na zaistniały spór nie został ustalony. Mając na uwadze przepisy § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości z dnia 7 grudnia 2004 r. (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) do podziału działki nr 384/2, przebieg granicy z działką nr 385 przyjęto jako granicę sporną. Zatem żądanie ZK, aby na mapie ewidencyjnej przebieg granicy działki nr 385 z działką nr 384/4 wykazać zgodnie z ustalonym w dniu [.] lipca 2005 r. nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. W treści powołanego protokołu z dnia [.] lipca 2005 r, nie znajduje uzasadnienia zarzut, ze pomiarem była objęta tylko granica z działką nr 384/4. Organ II instancji wyjaśnił też funkcję i zadania administracji ewidencyjnej, której rolą jest jedynie utrzymywanie w stałej aktualności udokumentowanych zmian w ewidencji gruntów i budynków. Dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu mogą być prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne, odpisy z księgi wieczystej. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków rejestrują stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Organy te w żaden sposób nie są uprawnione do kształtowania zasięgu ( granic) własności nieruchomości. W związku z tym, że przedmiot postępowania został wyznaczony wnioskiem ZK, a nie jak orzekł organ I instancji, że wspólnym wnioskiem H i ZK, to okoliczność ta spowodowała konieczność reformatoryjnego orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., celem usunięcia stwierdzonego błędu. W skardze do Sądu ZK zażądał uchylenia decyzji obydwu instancji. Uznał, że organy błędnie przyjęły, że granicą między działką nr 384/4 i 385 jest granicą sporną, gdyż w tym zakresie doszło do sfałszowania protokołu pomiaru geodezyjnego z dnia [.] lipca 2005 r. Nie jest też prawda, ze w dniu [.] lipca 2005 r. mierzono granicę na całej długości działki nr 385, bowiem byął mierzona tylko na odcinku między działkami nr 384/4 i 385. Zarzucił podejmowanie decyzji w zakresie ewidencji gruntów i budynków "zza biurka", co spowodowało w trakcie modernizacji odebranie mu części działki. Podniósł też pomijanie istotnych dla sprawy faktów mających wpływ na rozstrzygnięcie. Zakwestionował wykonanie pomiaru w dniu 27 lutego 2003 r., dlatego utracił zaufanie do działania organów zgodnie z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [.] kwietnia 2015 r. nr [.] odmawiająca wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [.] obręb [.][.] wnioskowanych przez ZK zmiany wykazanej na mapie ewidencyjnej w zakresie przebiegu granicy działki nr 385 z działką nr 384/4. Stan faktyczny uwzględniony do orzekania został prawidłowo ustalony przez organy ewidenycjne, co pozwala na dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [.] obr. [.] [.] działką nr 385 wykazana jest na rzecz ZK, IK, C i MC, EP oraz S i KS a działka nr 384/4 wykazana jest na rzecz S i KS. W toku postępowania po śmierci IK zostali włączeni jej następcy prawni to jest TK, ZK, ML i MO. W pismach z dnia 10 marca 2009 r., a następnie z dnia 2 czerwca 2009 r. ZK powołując się na dokonany w dniu [.] lipca 2005 r. pomiar granicy działki nr 385 z działką nr 384/4 zakwestionowali stan wykazany w mapie ewidencyjnej. Skarżący podał, że podczas pomiaru granica ta została zgodnie przyjęta przez strony i szerokość działki nr 385 stanowiącej drogę wynosiła 3 metry, a obecnie szerokość ta wynosi 2, 5 m. Wskazane wyżej wnioski określiły zakres przedmiotowy postępowania z tym, że zmiany podmiotowe zostały rozstrzygnięte w odrębnej decyzji Starosty Powiatu [.] z dnia [.] kwietnia 2014 r. nr [.], która uzyskała walor ostateczności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że w latach 2001 - 2002 została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków miasta [.] obr. [...], w trakcie której do opracowania mapy ewidencyjne wykorzystano materiały geodezyjne znajdujące się w zasobie geodezyjnym a w szczególności dane z bezpośredniego pomiaru na gruncie oraz dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Przebieg granicy działki 385 z działką 384 wykazano zgodnie z dotychczasową mapą ewidencyjną. Zmodernizowany operat opisowo - kartograficzny został zatwierdzony ostateczną decyzją Starosty Powiatu [.] nr [.] z dnia [.].06.2002 r. Działka nr 384 w 2003 r. została podzielona na działki nr 384/1 i 384/2, a sporządzoną dokumentację geodezyjną włączono do zasobu geodezyjnego pod nr [.]. Decyzją z dnia [.] marca 2003 r. Prezydent Miasta [.] zatwierdził i zmiany wynikające z opisanej dokumentacji. W 2005 r. działka nr 384/2 o pow. 0,3794 ha została podzielona na działki nr 344/3 o pow. 0.1679 ha i 384/4 o pow. 0,2115. W dniu 20.07.2005 r. uprawniony geodeta podjął czynności związane z ustaleniem granic działki dzielonej nr 384/2 z działkami sąsiednimi. Z treści spisanego protokołu wynika, że, że granica działki nr 384/2 z działką nr 385 nie została ustalona na całej jej długości. Granicę ustalono jedynie na odcinku oznaczonym na szkicu przebiegu granic z dnia [.] lipca 2005 r. oznaczonym punktami 1do 6 to jest na odcinku odpowiadającym wydzielonej działce nr 384/4 a odcinek od pkt 7 do pkt 8 z uwagi na zaistniały spór nie został ustalony. Skarżący we wszystkich pismach jak i w skardze na str. 3 zarzuca, że urząd geodezji starostwa jest niewiarygodny, a Wojewoda tylko potwierdza nieprawidłowości, spekuluje i narusza po raz kolejny prawo, zniekształca fakty. Skarżący podkreśla, że nie jest prawdą, że [.] lipca 2005 r. była mierzona cała granica wzdłuż działki 385 i że granica ta była sporna. Wyjaśnił, że w tym dniu była tylko granica pomiędzy działką 385 (drogą), a działką nr 384/4 począwszy od zabitego palika kończącego działkę nr 384/1 (zgodnie przyjętą na gruncie w dniu 18 września 2002 r.) Według skarżącego nie do przyjęcia jest to, co miało miejsce przy sfałszowaniu przez geodetę protokołu przyjęcia granicy w dniu [.] lipca 2005 r., gdyż geodeta na wniosek nieznanej osoby już po podpisaniu przez strony protokołu dopisał, że granica jest sporna, chociaż nie było o tym mowy (str. 4/5 skargi). W pierwotnym protokole widniało tylko 1 zdanie: "Granice pomiędzy działką 384/2 a działką 385 od pkt 1,2,3,4,5 do pkt 6 zewnętrzną krawędzią drogi gruntowej o szerokości 3 m". O tej treści wypowiedź również do protokołu na rozprawie złożyła HK pełnomocniczka skarżącego ZK. Zgodnie z art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 oraz ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.) aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek np. właścicieli przedmiotu własności, którego zmiany mają dotyczyć oraz następuje w drodze czynności materialno - technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 z późn. zm.), dalej jako rozporządzenie, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. W § 36 ww. cyt. rozporządzenia został zawarty katalog dokumentacji, na podstawie której może być wprowadzany do ewidencji gruntów i budynków przebieg granic działek ewidencyjnych. Taką dokumentacja jest dokumentacja sporządzona: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, 2) w postępowaniu scaleniowy i wymiany gruntów, 3) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, 4) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, 5) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków, 6) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 7) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Podkreślić także należy, że posługiwanie się przez prawodawcę w przepisach rozporządzenia pojęciem "aktualizacji" a nie "prostowania" nie oznacza, że w ogóle nie jest możliwe usuwanie błędów czy omyłek w ewidencji w ramach pojęcia "aktualizacja", ale powinno się to odbywać w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego (vide: wyroki z dnia 13 października 2010 r., III SA/Kr 277/09, z dnia 27 lutego 2013 r., III SA/Kr 960/12, z dnia 15 maja 2012 r., III SA/Lu 86/12, z dnia 27 października 2010 r., III SA/Kr 203/09, z dnia 10 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 272/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, a prowadzący do uwzględnienia żądania skarżącego, że stan ewidencyjny granic działki nr 384/4 w stosunku do granic sąsiadujących z nią drogi nr 385 jest wykazany, jako niezgodny ze stanem faktycznym lub prawnym lub też, że jest wynikiem oczywiście omyłkowego wpisu, który powinien zostać wyeliminowany. Dodać należy też, że SS i KS nabyli aktem notarialnym z dnia [.] września Nr [.] nieruchomość nr 384/4, czyli po pomiarze działek, który miał miejsce [.] lipca 2005 r., której granica na odcinku z działką nr 385 (droga) została określona w tym akcie, jako granica sporna. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zaistniały żadne okoliczności, które ustaliłyby powyższą granice, a żadna ze stron nie przedłożyła dokumentów geodezyjnych wskazujących na stabilizację ww. granicy. Skarżący nie przedłożył też żadnych dowodów potwierdzających okoliczność zmiany treści protokołu przez geodetę po jego podpisaniu. Sporny charakter granicy między działkami 384/4 i 385 potwierdza treść protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 10 września 2014 r. W tym stanie sprawy skarga ZK nie mogła okazać się zasadna, bowiem jego żądanie wprowadzenia zmian, nie wynika z żadnej dokumentacji geodezyjnej ani nie spełnia warunku oczywistej omyłki, gdyż żaden dokument znajdujący się w zasobie geodezyjnym nie potwierdza istnienia takiej omyłki. Wprost przeciwnie z ww. aktu notarialnego z dnia [.] września 2005 r. , wynika, że granica pomiędzy działką nr 384/4 z działką nr 385 jest granicą sporną. Wprowadzenie zmian żądanych przez skarżącego prowadziłoby w istocie do ingerowania w zakres prawa własności, czym organy przekroczyłyby zakres kompetencji określony w art. 20 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Prawidłowo też organ II instancji dokonał reformacji decyzji organu I instancji, gdyż HK nie jest stroną tego postępowania, co wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1168/12. W tym stanie sprawy zarzuty skargi okazały się niezasadne i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.