II SA/Rz 870/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2013 r. ze skargi ze skargi W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki altany I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. S. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] nakazującą W. S. rozbiórkę altany murowanej z wiatrołapem, położonej na terenie Rodzinnego Ogródka Działkowego "[...]" w S. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: w wyniku interwencji A. S.A. – Oddział [...], PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie kolizji altany, położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. z gazociągiem wysokoprężnym Ø 700, 6,3 MPa relacji [...]. W dniu 22 września 2010 r. przeprowadzono oględziny i ustalono, że na działce oznaczonej nr ewid. 1913 w S., położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", istnieje altana murowana częściowo podpiwniczona o wymiarach 5,65 x 6,09 m przykryta dachem dwuspadowym, krytym blachą trapezową. Stwierdzono, że altana znajduje się w odległości 4,80 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji [...]. Z wyjaśnień W. S. wynika, że altanę nabył w roku 1988; wykonał przy niej dach i obmurował werandę. Natomiast inwestorem altany był Pan P., który wybudował ją w 1980 r. Na podstawie informacji uzyskanych od A. S.A. Oddział [...], ustalono, że gazociąg wybudowany został w 1963 r. na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1964 r., nr [...]. PINB decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] nakazał W. S. rozbiórkę będącej jego własnością altany murowanej z wiatrołapem, wybudowanej na działce oznaczonej nr ewid. 1913, położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. WINB po rozpatrzeniu odwołania W. S. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi W. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 136/11, uchylił zaskarżoną decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2010 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] października 2010 r. Wyrok WSA stał się prawomocny. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni, czy istniejąca na działce w S. altana powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska i na czym to zagrożenie polega, a w dalszej kolejności wyda decyzję odpowiadająca prawu. Przy tej ocenie organ winien uwzględnić, że legalnie wzniesiona altana istnieje ponad 30 lat, oraz fakt, iż obowiązek dbałości o bezpieczeństwo i właściwą eksploatację sieci gazowych należy do operatora sieci, który powinien podjąć działania zabezpieczające według warunków i przepisów wewnętrznych. Obowiązek ten nie może być przerzucany na właścicieli czy użytkowników gruntów sąsiednich. Końcowo Sąd podkreślił, że organ prowadząc postępowanie w rozpoznawanej sprawie winien również mieć na uwadze interes strony - wywodzący się z legalnie wybudowanego obiektu, zaś z drugiej strony - nielegalnie wybudowany gazociąg. Z akt sprawy wynika nadto, że postępowanie legalizacyjne przedmiotowego gazociągu toczy się, a więc organ prowadzący postępowanie zakończone zaskarżaną decyzją winien również rozważyć kwestię ewentualnego skorzystania z przepisów zawartych w rozdziale 6 k.p.a. Wyrażono też stanowisko, iż normy branżowe w przeszłości były opracowane na potrzeby resortów i miały moc wiążącą wobec ich jednostek organizacyjnych. W sytuacji sytuowania gazociągu do przestrzegania tych norm zobowiązany był inwestor gazociągu. Dlatego wadliwe jest uznanie, że posadowienie innego obiektu przez osoby trzecie w takiej odległości od gazociągu skutkuje automatycznym stwierdzeniem, że dany obiekt wzniesiony został w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia. PINB decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], nakazał W. S. rozbiórkę w/w altany murowanej z wiatrołapem. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy obiekt został wyłączony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Stwierdzono, że wybudowanie altany z wiatrołapem, w odległości 4,80 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa (niezależnie od okoliczności w jakich do tego doszło), stanowi rażące naruszenie zasad bezpieczeństwa. Organ uznał, że zagrożenie bezpieczeństwa jest realne, czego przykładem może być rozszczelnienie się gazociągu Ø 400, które miało miejsce w 2003 r. w Z., w powiecie [...]. W tym przypadku gaz przedostał się gruntem do wnętrza budynku mieszkalnego i utworzył mieszaninę wybuchową. W momencie zapalenia przez właścicielkę zapałki, doszło do eksplozji, wskutek czego doznała ona obrażeń ciała, a skala uszkodzeń budynku, wymusiła konieczność jego rozbiórki. PINB powołał się m.in na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1467/11, zgodnie którym "sytuowanie obiektów budowlanych względem gazociągu z naruszeniem odległości wskazanych w normie branżowej BN-71/9876-31 stanowi wykonanie robót budowlanych, które powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a którego to zagrożenia nie da się wyeliminować w procedurze prowadzonej w trybie art. 51 Prawa budowlanego ...". Reasumując organ stwierdził, że naruszenie przepisów dotyczących zachowania odpowiednich odległości altany od gazociągu wysokoprężnego w sposób rażący narusza podstawowe odległości w/w normy branżowej, co uniemożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w inny sposób aniżeli poprzez rozbiórkę altany. W odwołaniu od tej decyzji W. S. wniósł o jej uchylenie. Podniósł, że PINB przeszedł obojętnie wobec wyroku WSA wydanego w niniejszej sprawie oraz powielił decyzję z dnia 20 października 2010 r. W jego ocenie orzeczenia NSA wydane w innej sprawie, na które powołuje się PINB, nie wiążą organu ani sądu w tej sprawie. WINB po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu przychylił się do stanowiska organu I instancji, że nakaz rozbiórki przedmiotowej altany, wybudowanej w odległości 4,80 m od gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa jest nieunikniony. Nadto powtórzył argumentację, że budowa przedmiotowej altany nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. WINB zwrócił uwagę, że w dacie budowy altany gazociąg wysokoprężny relacji [...] istniał na gruncie. Przyjmując nawet, że gazociąg został wybudowany bez pozwolenia na budowę to wykonany został wcześniej niż altana i podmiot realizujący na danym terenie inwestycję, później musi uwzględnić zastany stan faktyczny i prawny. Podkreślił, że postępowanie w sprawie legalności budowy gazociągu zostało zakończone poprzez zalegalizowanie obiektu, wobec czego stan faktyczny i prawny uległ zmianie, a okoliczność ta została uwzględniona przy rozpatrywaniu odwołania. Organ wyjaśnił, że usytuowanie altany względem gazociągu wysokoprężnego należy ocenić z uwzględnieniem minimalnych odległości bezpiecznych wymienionych w normie branżowej BN-71/9876-31. Według tej normy tzw. podstawowa odległość bezpieczna, oddzielnie stojących budynków niemieszkalnych od gazociągu o średnicy 500-800 mm i ciśnieniu 2,5 do 6,4 MPa powinna wynosić 30 m. Reasumując WINB stwierdził, że usytuowanie altany w odległości 4,80 m od gazociągu wysokoprężnego stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, jakiego nie dopuszczały żadne przepisy prawa, co jednocześnie wyklucza możliwość doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem przez nakazanie określonych czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwana dalej u.P.b.). W. S. w skardze do WSA wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji. Skarżący w uzasadnieniu podniósł, że zarówno PINB jak WINB dopuszczają się "manipulacji" w postaci przywoływania w swoich decyzjach wyroków NSA będących dla nich "wygodnymi", zaś skrzętnie pomijają wyroki NSA (o sygn. akt II OSK 2223/11 oraz II OSK 47/12), w takiej samej sprawie, dotyczącej tego samego ogrodu działkowego. Podniósł, że organ przez niezachowanie należytej staranności doprowadził do sytuacji kiedy jeden właściciel ma nakaz rozbiórki, zaś jego sąsiad posiadając wyrok NSA, już robić tego nie musi. Skarżący zarzucił naruszenie art. 28, 50, 51, 66 i 69 u.P.b., a także to, że organy obwodu instancji zachowują stronniczość w stosunku do jednej strony jaką jest firma A., a nadto, że decyzje i działania organów są niekonsekwentne i arbitralne. Rekapitulując skarżący stwierdził, że "działania organów w niniejszej sprawie noszą znamiona uporczywego nękania obywatela, który ma prawo do równego traktowania wobec prawa". WINB w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem WSA z dnia 20 września 2013 r. wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji WINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna z przyczyn, które Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w postaci altany murowanej będącej własnością W. S. stanowiła przedmiot prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 czerwca 2011 r. o sygn. akt II SA/Rz 136/11. W treści uzasadnienia tego wyroku wyrażono stanowisko, iż w czasie budowy altany a więc w roku 1980, brak było powszechnie obowiązujących przepisów regulujących bezpieczne odległości gazociągu od innych obiektów, zaś kolejno wydawane akty prawne w formie rozporządzeń nie mogły mieć zastosowania do gazociągów wybudowanych przed ich wydaniem. Brak jest podstaw, by zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b., wywodzić właśnie z tych przepisów czy norm branżowych. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien był wyjaśnić, czy istniejąca na działce w S. altana powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska i na czym to zagrożenie polega. Przy tej ocenie organ winien był także uwzględnić, że legalnie wzniesiona altana istnieje ponad 30 lat, oraz fakt, iż obowiązek dbałości o bezpieczeństwo i właściwą eksploatację sieci gazowych należy do operatora sieci, który powinien podjąć działania zabezpieczające według warunków i przepisów wewnętrznych. O uchyleniu decyzji obu instancji zadecydowało naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewykazaniu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b. Organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznając sprawę były związane były przytoczoną wyżej oceną Sądu Administracyjnego oraz wskazanymi wyżej zaleceniami. Otóż w świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Także Sąd rozpoznając skargę W. S. w tym postępowaniu związany jest prawomocnym wyrokiem, o czym decyduje art. 144 p.p.s.a. Ponieważ w sprawie został wydany prawomocny wyrok sądu administracyjnego, rozpatrując zarzuty skargi należało ustalić czy ponownie rozpatrując sprawę uwzględniono dokonaną tym wyrokiem ocenę stanu prawnego i faktycznego oraz czy wykonano wypływające z jego treści zalecenia. Objęte kontrolą WSA decyzje naruszają obowiązujące przepisy albowiem wbrew stanowisku i zaleceniom Sądu Administracyjnego nie wykazano, iż altana należąca do W. S. została wykonana w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, czyli w sposób aktualizujący po stronie Organu obowiązek wydania decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b. Należy przypomnieć, iż w świetle art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 tej ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Natomiast według art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zawarte w prawomocnym wyroku WSA zalecenia były jednoznaczne – organy na podstawie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji miały wyjaśnić czy w konkretnych okolicznościach sprawy, kształtowanych usytuowaniem altany w pobliżu gazociągu, istnieje realne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wyjaśnienie podstaw faktycznych nałożenia na inwestora nakazu rozbiórki, miało polegać na zastosowaniu przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Organy nakazując inwestorowi wykonanie rozbiórki pominęły, iż postępowanie dowodowe ma na celu ustalenie stanu faktycznego a nie stanu prawnego. Przedmiotem dowodu nie może być prawo, albowiem organ administracji winien znać przepisy obowiązującego prawa i stosować je z urzędu. Ustalenie stanu faktycznego sprawy ma umożliwić organowi proces subsumcji, czyli podciągnięcie ustalonego stanu faktycznego pod abstrakcyjny stan faktyczny wynikający z treści obowiązujących regulacji. Powyższe uwagi na temat procesu dowodowego są konieczne, albowiem Organy obu instancji ponownie rozpoznając sprawę oparły w znacznej części uzasadnienie swych decyzji na wnioskach płynących z norm prawnych nie mających zastosowania w niniejszej sprawie a jednocześnie nie podjęły czynności dowodowych, do których podjęcia były zobowiązane mocą wyroku WSA. Istnienie niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi bądź mienia, organy wyprowadziły poprzez analizę przepisów prawa normujących odległości usytuowania obiektów budowlanych do gazociągu. Abstrahując od tego, że ustalanie prawa nie jest ustalaniem okoliczności faktycznych, należy podnieść, iż powołane w treści decyzji WINB i PINB normy branżowe, rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1055), jak również pozostałe przepisy rozporządzeń przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, nie mogły mieć zastosowania do sprawy altany wybudowanej w roku 1980. Zwrócił już na to uwagę WSA w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Rz 136/11, stwierdzając że w dacie budowy altany brak było powszechnie obowiązujących przepisów regulujących bezpieczne odległości gazociągu od innych obiektów, zaś kolejno wydawane akty prawne w formie rozporządzeń nie mogły mieć zastosowania do gazociągów wybudowanych przed ich wydaniem. W orzecznictwie NSA dominuje stanowisko, iż normy branżowe nie stanowiły źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji (Dz.U. nr 53, poz. 298 ze zm.) obowiązywały tylko w zakresie określonej branży (dziedziny gospodarki), niezależnie od organizacyjnego podporządkowania zakładów pracy. Ich adresatem był zatem inwestor gazociągu. Normy te nie stanowiły także przepisów budowlano – technicznych, które miałyby moc wiążącą w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu, których ewentualne naruszenie skutkowałoby automatycznym uznaniem, że dany obiekt został wzniesiony w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia (Zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 2061/11, opubl. w CBOIS. W ten sam sposób na temat mocy prawnej norm branżowych wypowiadał się NSA w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2223/11, opubl. w CBOIS, w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1467/11). Dlatego brak było podstaw do tego, aby wywodzić zagrożenia o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 u.P.b. z powołanych przez organy przepisów rozporządzeń oraz z norm branżowych. WINB podważając w uzasadnieniu swej decyzji moc ekspertyzy technicznej, która wykazała, że stan techniczny gazociągu jest prawidłowy, stwierdził że w jej ramach odkrywki wykonywane są wybiórczo w różnych miejscach i taka ocena nie może stanowić całkowitej gwarancji bezpieczeństwa. W odniesieniu do opinii biegłego takie stwierdzenia trudno uznać za wystarczające do zaakceptowania przez Sąd odmiennych wniosków niż te, które wyprowadziła osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną. Jeżeli Organ miał wątpliwości co do wniosków płynących z ekspertyzy, to powinien skorzystać z możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na temat potencjalnego zagrożenia dla ludzi lub mienia w obszarze na którym znajduje się altana. Także powoływanie się przez organy na przypadek rozszczelnienia się gazociągu w Z. nie przekonuje do zastosowania względem skarżącego sankcji administracyjnej. Tylko na tej podstawie nie można wyprowadzać wniosku o istnieniu zagrożeń związanych z wykonaniem wszystkich obiektów budowlanych w pobliżu gazociągu. Ocena ponownie przeprowadzonego postępowania w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki altany W. S., prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż wbrew wytycznym prawomocnego wyroku WSA zarówno PINB jak i WINB nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania dowodowego w celu ustalenia zaistnienia przesłanek nakazu rozbiórki określonych w normie art. 50 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b. Żadna z przytoczonych w decyzjach okoliczności faktycznych nie stanowi o istnieniu na skutek wzniesienia altany realnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia bądź dla środowiska. Wydając rozstrzygnięcie w oparciu o nieustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny sprawy, dopuszczono się względem skarżącego naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a także naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 50 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b. Organy ponownie rozpoznając sprawę wzniesienia altany stanowiącej własność W. S., wyjaśnią czy obiekt ten powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska i na czym ono polega. Postępowanie dowodowe należy oprzeć na przepisach art. 7, art. 77 i art. 77 K.p.a. W tym zakresie może okazać się niezbędne sięgnięcie do opinii biegłego dotyczącej stanu technicznego gazociągu w miejscu odpowiadającym usytuowaniu altany. Z powyższych motywów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił decyzję WINB oraz PINB. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Natomiast na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.