II SA/Rz 887/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Nisku na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 13 czerwca 2019 r. nr P-II.4131.2.201.2019 w przedmiocie nadania sztandaru szkole I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Rady Miejskiej w Nisku kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Rady Miejskiej Nisko, dalej "Skarżący" lub "Rada" jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 13 czerwca 2019 r. nr: P-ll.4131.2.201.2019. stwierdzające nieważność uchwały Rady nr IX/75/2019 z dnia 9 maja 2019 r. w sprawie nadania sztandaru Publicznej Szkole Podstawowej Nr 1 im. gen. Stanisława Dąbka w Nisku, podjętej na podstawie art.18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r., poz. 506, dalej "u.s.g.") oraz art. 8 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 986 z późn.zm., dalej "u.P.o.") i § 18 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r., Nr 61, poz. 624 z późn. zm., dalej "rozporządzenie"). Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w oparciu o przepisy art. 18 ust. 1, 85, 86 i 91 ust. 1 u.s.g. z powodu naruszenia przez Radę tych przepisów oraz art. 8 ust. 15 u.P.o. i § 18 załącznika nr 2 do rozporządzenia. Wojewoda Podkarpacki stanął na stanowisku, że każde działanie rady gminy musi mieć konkretną podstawę prawną, upoważniającą ją do danego działania, a działanie bez wyraźnej podstawy prawnej jest nielegalne. Z powyższego skarżony organ wywiódł, że Rada nadając Szkole Podstawowej Nr 1 w Nisku sztandar działała bez podstawy prawnej. Zdaniem Wojewody Podkarpackiego podstawy takiej nie można upatrywać w art. 18 ust. 1 u.s.g., który wprawdzie formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, nie mniej jednak "określa on jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy i nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie rozstrzygnięciu nadzorczemu Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 18 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że przepis ten nie może być podstawą prawną do podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie nadania szkole sztandaru, która to uchwała w ocenie skarżonego organu ma charakter normatywny, gdy tymczasem w ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała ma charakter nienormatywny, co umożliwia jej podjęcie na podstawie ww. przepisu, - art. 8 ust.15 u.P.o. oraz § 18 załącznika nr 2 do rozporządzenia przez przyjęcie, że przepisy te - skoro nie zawierają wyraźnego upoważnienia dla rady gminy do nadania sztandaru szkole prowadzonej przez gminę - wyłączają uprawnienie rady gminy do podjęcia tego typu uchwały, gdy tymczasem przepisy te wespół z art. 18 ust. 1 u.s.g. - w ocenie skarżącego - stanowią podstawę prawna umożliwiającą podjęcie zaskarżonej uchwały, - art. 91 u.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady posiada istotną wadę prawną, skutkującą jej nieważnością. Wskazując na powyższe uchybienia Rada wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że stanowisko skarżonego organu jest oczywiście chybione i w sposób oczywisty narusza obowiązujące przepisy prawa. Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie dopuściła się naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa, w tym w szczególności art. 18 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą art. 18 ust. 1 u.s.g. zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wynika z tego, że art. 18 ust. 1 u.s.g. daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, iż podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu jest upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też w u.s.g. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała nie jest aktem o charakterze normatywnym i nie może być traktowana jako akt prawa miejscowego. Za przyjęciem takiej kwalifikacji prawnej przemawia treść uchwały, z której bezpośrednio wynika, że nie jest to akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Badana uchwała nie zawiera norm generalnych, nie ustanawia nakazów czy zakazów. Jej unormowania nie mają zastosowania do podmiotów pozostających poza strukturami gminy. Jest aktem władztwa wewnętrznego. Jest to akt dotyczący jednostkowej sytuacji tj. nadania sztandaru Publicznej Szkole Podstawowej Nr 1 w Nisku, nie nabiera on cech generalności i abstrakcyjności przypisanych aktom prawa miejscowego podlegającym publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ponadto, uchwała w przedmiotowym zakresie kwalifikuje się do rangi aktu kierownictwa wewnętrznego w strukturze jednostek samorządu terytorialnego wydawanego jedynie w relacji: właściwy organ gminy - placówka szkolna. Nie jest ona adresowana do mieszkańców gminy jako rozstrzygająca bezpośrednio o ich prawach i obowiązkach, a tym samym nie zawiera regulacji normatywnych oraz nie dotyczy nieokreślonego kręgu podmiotów, a także nie obejmuje norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nadających się do bezpośredniego stosowania. Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący, jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez ustawowo upoważniony organ. Przy czym podkreślić należy, że akt wewnętrzny od aktu prawa miejscowego odróżnia przede wszystkich zakres podmiotowy obowiązywania, który jest ograniczony do osób i jednostki organizacyjnej podległej organowi wydającemu akt, bowiem akty wewnętrzne nie mogą być kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną, w której ramach akt ten obowiązuje (analogicznie Wojewoda Podlaski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 19 maja 2010 r., NK.II.DM.0911-89/2010) Zakres przedmiotowy badanej uchwały nie dotyczy wszystkich szkół, dla których organem prowadzącym jest Gmina Nisko, odnosi się on jedynie do określonej Publicznej Szkoły Podstawowej. Błędnie zatem przyjął skarżony organ, że ocena legalności kwestionowanej uchwały powinna być dokonywana w oparciu o te same zasady, które dotyczą aktów prawa miejscowego. Analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że nadanie szkole sztandaru stanowi realizację zadań własnych gminy w zakresie edukacji publicznej. Reasumując, w rozpatrywanej sprawie materia objęta uchwałą pozostaje w zakresie działania gminy, określonym w art. 7 pkt 8 u.s.g., nie jest jednak aktem o charakterze normatywnym. Stosownie do art. 18 ust. 1 u.s.g., tego rodzaju działalność może być prowadzona przez radę gminy, jako realizacja przypisanych gminie zadań własnych w zakresie nienormowanym - vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2011 II OSK 269/11 Ponadto art. 6 ust. 1 u.s.g. wynika, że do zakresu działania gminy należą sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Przepis ten pozostaje w ścisłym związku z determinującym jego treść art. 164 Konstytucji RP, który w ust. 3 formułuje generalną zasadę, iż gmina - będąc podstawową jednostką samorządu terytorialnego - wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Wynika z tego, że zakres działania i kompetencja gminy rozciąga się na wszystkie sprawy (zadania) publiczne o zasięgu lokalnym, gdyż dopiero odrębny przepis ustawowy może upoważnić inne organy, zarówno samorządowe, jak i rządowe, a także inne organy państwa do działania w zakresie tych zadań (zob.: P. Dobosz w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Warszawa 2007, s. 102). Ustawodawca nie precyzuje wprawdzie co należy rozumieć przez publiczny charakter sprawy. Można jednak uznać, że taką sprawą jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, których podstawowe rodzaje wymieniono w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Wśród nich znalazły się sprawy z zakresu edukacji publicznej (pkt 8 ). Przepis art. 18 u.s.g. mógł stanowić w sprawie objętej skargą samodzielną podstawę do podjęcia uchwały. Art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Nie daje on możliwości wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2622/00, ONSA 2002, Nr 3, poz. 114). Nie stanowi on również samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego (wyrok WSA w Gliwicach z (...) października 2008 r., sygn. akt IV SA/GI 487/08, LEX nr 464003). Natomiast w orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych, np. o charakterze programowym, intencyjnym (tak wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 269/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 marca 2018 r, sygn. akt: II SA/Bd 882/17,. LEX nr 2472223) . W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie Organ nadzoru w pełni podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała podjęta została bez podstawy prawnej z uwagi na to, że powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie dają radzie kompetencji w tym zakresie. W niniejszej sprawie doszło do podjęcia uchwały bez podstawy prawnej, która dawałaby kompetencję Radzie Gminy odnośnie przyjęcia uchwały w sprawie nadania szkole sztandaru. Przywołane przez autora skargi przepisy art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz §18 załącznika nr 2 do rozporządzenia w żaden sposób nie uprawniają organu uchwałodawczego gminy do podjęcia zaskarżanej uchwały w takim zakresie jak to uczyniła Rada Gminy. Art. 18 ust. 1 u.s.g., ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Formułuje on zasadę domniemania właściwości rady przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Norma kompetencyjna zawarta w omawianym przepisie określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 18 ust. 1 u.s.g.. zasadniczo nie stanowi więc samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Zapis art. 18 ust. 1 u.s.g. daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii nie mającej charakteru normatywnego. Zapis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi bez wątpienia klauzulę generalną, gdzie uznano radę gminy właściwą we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Ta ogólna norma kompetencyjna nie może jednak stanowić samoistnej podstawy do podjęcia uchwały przez radę, gdyż uprawnienie do podjęcia uchwały musi wynikać z przepisu szczególnego. Rada gminy nie może zatem w oparciu o art. 18 ust. 1 u.s.g. podejmować działań władczych, tj. rozstrzygać w takich publicznych sprawach lokalnych, gdzie przepis prawa zastrzega możliwość działania przez inny podmiot. Co więcej, rozstrzyganie w formie władczej (a więc właściwej dla organu administracji) wymagałoby oparcia na wyraźnym przepisie prawa, w myśl określonej w art. 7 Konstytucji RP zasady, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Norma określona w art. 18 ust. 1 u.s.g. daje podstawę do podjęcia uchwały przez organ stanowiący tylko w sytuacji, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii nie mającej charakteru normatywnego, czyli uchwała zawiera ogólną inicjatywę bądź intencję. W złożonej skardze skarżący wskazał, że organ nadzoru dokonał oceny ww. uchwały w oparciu o te same zasady, które dotyczą aktów prawa miejscowego. W opinii organu przeprowadzona analiza omawianej uchwały dokonana została w oparciu o reguły określone w art. 85 u.s.g. i w żadnym wypadku nie została ona potraktowana jako akt prawa miejscowego o powszechnie obowiązującym charakterze, jak to zostało zaprezentowano w wywiedzionej skardze na wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. Analizowana uchwała nie ma charakteru programowego ani intencyjnego ale stanowi charakter władczego rozstrzygnięcia o czym świadczą przede wszystkim zapis zawarty w § 2 uchwały, gdzie organ nadał konkretnej szkole sztandar o określonym wyglądzie, rozmiarze, kolorystyce, precyzując rodzaju materiału zastosowanego do wykonania oraz wskazując konkretne zapisy, które winny zostać zawarte, na tym sztandarze. Tak dokonane sformułowania przesądzają, że nie jest to akt niewładczy wyrażający stanowisko w sprawie. Nie zawiera ona intencji lub zapatrywania Rady w ramach powierzonego jej zakresu kompetencji. Jednocześnie treść tej uchwały nakazuje organowi wykonawczemu określony sposób działania nakreślony w § 2 uchwały. Wynika to z użytych w treści uchwały sformułowań. Przywołane zapisy uchwały w żadnym wypadku nie można potraktować jako zamiarowe lub programowe ale zawierające konkretne rozwiązania i rozstrzygnięcia. Tak sformułowane zapisy przesądzają, że przedmiotową uchwałą organ uchwałodawczy w sposób ścisły, precyzyjny określił wygląd nadanego sztandaru i nie ma on charakteru nienormatywnego. Przepisy art. 98 ust. 1 pkt 26 u.P.p. wskazuje, że "Statut szkoły zawiera w szczególności warunki stosowania sztandaru szkoły, godła szkoły oraz ceremoniału szkolnego, o ile zostały ustanowione". Przywołany przepisy prawa nie regulują kwestii nadania sztandaru szkole, a jedynie zawiera warunki stosowania sztandaru szkoły. Tym samym Rada Miasta nie jest uprawniona do nadawania sztandaru szkole. Regulacje § 18 załącznika nr 2 do rozporządzenia wskazują jedynie, że szkoła może posiadać sztandar i te kwestie winny zostać uregulowane w jej statucie, który jest nadawany przez radę szkoły, mając na uwadze brzmienie art. 80 ust. 2 pkt 1 u.P.o. W przywołanym rozporządzeniu brak jest jakiejkolwiek delegacji dla organu prowadzącego w zakresie sztandaru, jedyną delegacją dla tego organu jest nadanie imienia szkole na co wyraźnie wskazują zapisy § 1 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Analiza powyższych uregulowań wskazuje, że jeżeli wolą ustawodawcy byłoby przekazanie kompetencji w zakresie nadania sztandaru organowi prowadzącemu to dałby temu wyraźny wyraz we wskazanym akcie prawnym jak to mam miejsce w przypadku nadania imienia szkoły. Brak regulacji w tej materii w opinii organu nadzoru nie pozwala na domniemanie istnienia kompetencji po stronie organu uchwałodawczego mając na uwadze przywołane regulacje art. 18 ust. 1 u.s.g. i umiejscowienie zapisów odnośnie sztandaru w statucie szkoły. Wskazane regulacje należy odczytywać w sposób ścisły i nie można dorozumiewać kompetencji po stronie rady w tej materii. Ogólna norma kompetencyjna zawarta we wskazanym przepisie nie może stanowić umocowania do podjęcia jakiejkolwiek uchwały, jeżeli uprawnienie to nie wynika z przepisu szczególnego takim przepisem nie są przywołane regulacje § 18 załącznika nr 2 do rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. organ wyjaśnił, ze wynika zeń, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Odnośnie podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organu gminy przyjmuje się, że już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. To stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych mi.n.: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932. Zdaniem organu nadzoru podjęcie uchwały nastąpiło bez podstawy prawnej, która dawałaby kompetencję Radzie do podjęcia uchwały w przedmiocie nadania sztandaru Publicznej Szkole podstawowej Nr 1 im. gen. Stanisława Dąbka w Nisku. Przywołane przez autora skargi przepisy art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz § 18 załącznika nr 2 do rozporządzenia w żaden sposób nie uprawniają organu uchwałodawczego gminy do podjęcia zaskarżanej uchwały w takim zakresie jak to uczyniła Rada. W związku z powyższym - w ocenie Wojewody Podkarpackiego zarzuty podniesione przez Radę są bezpodstawne i nie zasługują na uwzględnienie, zaś jej skarga powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze. Stosownie do treści art. 148 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej Nisko w sprawie nadania sztandaru wymienionej w uchwale szkole. Kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) oraz w ustawie o samorządzie gminnym. Instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego jest jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa. Art. 165 ust. 2 Konstytucji RP statuuje fundamentalne zasady ustrojowe funkcjonowania samorządu terytorialnego, tj. zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz zasadę sądowej ochrony tej samodzielności. Instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego jest skonstruowana na zasadzie wyjątku od zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest przewidziany. Określa ją art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego nadzór ten sprawowany jest z punktu widzenia legalności. Nadzór sprawowany przez Wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. W przypadku podjęcia uchwały o charakterze nienormatywnym, w ocenie Sądu, nie będzie ona, jako forma wypowiedzi organu kolegialnego, podlegała nadzorowi z punktu widzenia zgodności z prawem, w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Nadzór nie obejmuje swoim zakresem działań aktów wewnętrznych o charakterze nienormatywnym. Sąd zauważa, że rada podejmuje uchwały w znaczeniu materialnoprawnym w sprawach, które zostały jej powierzone w ustawie o samorządzie gminnym (art. 6 ust. 1 i 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g.), a więc wtedy, gdy wykorzystuje swoje kompetencje władzy publicznej. W takiej sytuacji chodzi o uchwałę w znaczeniu materialnoprawnym, czyli akt prawny zawierający oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny zawierający normy prawa powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Rada może podejmować też inne uchwały o charakterze nienormatywnym m.in. zajmując stanowisko w jakiejś kwestii, deklarując określone intencje, pozytywnie albo negatywnie oceniając jakieś zjawisko społeczne. Akty o charakterze niewładczym również muszą się mieścić w kompetencjach gminy i jej organu stanowiącego. Zakres działania gminy określony został przede wszystkim w art. 6 ust. 1 oraz 7 ust. 1 u.s.g., z których wynika, że gmina jest samodzielna w zakresie wykonywania powierzonych jej zadań, jednakże samodzielność ta ograniczona została do spraw związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty. Dlatego też podejmowanie wszelkich działań o charakterze niewładczym mieści się w zakresie zadań organów jednostki samorządu terytorialnego. I o ile działania te nie wykraczają poza ramy działalności społeczno-organizatorskiej (nie mogą być egzekwowane z zastosowaniem przymusu państwowego), to nie jest wymagane, aby rada gminy miała wyraźne upoważnienie ustawowe do ich podjęcia. Wynika to z faktu, że adresat działań niewładczych, np. mających formę apelu, odezwy, stanowiska, nie jest przymuszany aby zachował się zgodnie ze skierowanym do niego wezwaniem. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. mógł stanowić w rozpoznawanej sprawie samodzielną podstawę do podjęcia uchwały. Art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Nie stanowi on samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast w orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych, np. o charakterze programowym, intencyjnym. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podjęto w sprawie uchwały będącej aktem niewładczym, wyrażającym jedynie określone zapatrywanie i preferencje Rady w zakresie nadania sztandaru Publicznej Szkole Podstawowej Nr 1 im. gen. Stanisława Dąbka w Nisku. Uchwała nie zawiera żadnych wytycznych stosowania prawa, zatem w ocenie Sądu nie jest aktem o charakterze władczym, nie jest aktem merytorycznym, a jest aktem wewnętrznym o charakterze stanowiska w zakresie kształtu i wyglądu sztandaru. Treść aktu jak i jego uzasadnienie świadczą o tym, że uchwała jest uchwałą nienormatywną – nie zawiera norm powszechnie obowiązujących na terenie gminy i nie jest też uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podejmując zakwestionowaną uchwałę Rada Miejska w Nisku działała na podstawie i w granicach prawa. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. O sprzeczności z prawem można mówić tylko wtedy, kiedy prawo normuje określone kwestie. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, organ nadzoru takiego przepisu ustawy nie wskazał. Wojewoda nie był zatem uprawniony do zastosowania wobec spornej uchwały trybu nadzorczego przewidzianego w art. 91 ust. 1 u.s.g. Z regulacji tej wynika prawo Wojewody do kontroli tylko i wyłącznie uchwał oraz zarządzeń organów gminy, które to akty są rozstrzygnięciami o charakterze merytorycznym. Mając na uwadze dokonaną w niniejszej sprawie ocenę, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).