II SA/Rz 888/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. R. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego R. R. kwotę 230 zł /słownie: dwieście trzydzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za udostępnienie informacji publicznej, wydane na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej). Z akt sprawy wynika, że R. R. ( dalej: Skarżący) wnioskami z dnia: 7 maja 2015 r. i 22 maja 2015 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o art. 61 Konstytucji RP i art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej w postaci rejestru wszystkich umów, których stroną jest Gmina , Miasto lub Prezydent Miasta , z wyłączeniem umów o pracę, za kolejne wskazane we wnioskach okresy. Pismem z dnia 17 czerwca 2015 r. Prezydent Miasta działając w oparciu o wskazane wyżej zarządzenie oraz na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wezwał Skarżącego między innymi do uiszczenia opłat za udostępnienie informacji publicznej. W dniu 17 czerwca 2015 r. Skarżący skierował do Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegające na wydaniu przez Prezydenta Miasta zarządzenia nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie informacji publicznej. Skarżący podniósł, że prawo do informacji publicznej jest prawem zagwarantowanym w Konstytucji - art. 61 Konstytucji, a zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Przewidziana w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwość pobrania opłaty dotyczy jedynie poniesienia przez organ dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną przez wnioskodawcę. Na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej spoczywa obowiązek wykazania, że żądana opłata odpowiada faktycznie poniesionym kosztom. Zasadą jest brak opłat, wyjątkiem ich pobranie. W związku z powyższym, jak wskazuje dalej, nie jest możliwe ustalania stawek ryczałtowych. Na poparcie swojego stanowiska powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2002 r., sygn. akt II SA 812/00, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2004 r., sygn. akt IV SA/Wr 505/04 ( te i pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Spawach cbois. nsa.gov.pl). W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ nie stwierdził naruszenia prawa. Zaskarżone zarządzenie pozwala, w ocenie organu, w każdej indywidualnej sprawie ustalić koszty, które są niezbędne do przekształcenia informacji w formę wskazaną przez wnioskodawcę i stanowi realizację uprawnień, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślił przy tym, że cena ustalona za formę przekształcenia jest ceną stosunkowo niską w zestawieniu z opłatami obowiązującymi na rynku komercyjnym oraz przy uwzględnieniu kosztów eksploatacji posiadanych przez gminę urządzeń. W skardze wniesionej do Sądu Skarżący konsekwentnie podnosi, że ustalone w zarządzeniu opłaty stanowią ryczałt, a nie jak próbuje uzasadniać organ każdorazowo i indywidulanie ustalaną opłatę. Ponadto podważa przyjęcie przez organ, że wskazane opłaty nie są wygórowane. Ponownie podkreśla, że udostępnienie informacji powinno nastąpić bezpłatnie, ponieważ nie zachodzą przesłanki określone w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgłoszone wnioski i wskazane w nich formy przekształcenia informacji publicznej nie wymagają od organu poniesienia dodatkowych kosztów, a jedynie wykonanie prawem nałożonych obowiązków. Wskazał również, że zaskarżone zarządzenie narusza art. 8a ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz.U. z 1998 r. Nr 91 poz. 578), który stanowi, że zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut powiatu. Zwrócił również uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01, w którym Trybunał podkreślił, że w aktach prawa miejscowego mogą znajdować się jedynie regulacje o charakterze techniczno - organizacyjnym związane z uwarunkowaniami lokalnymi. Przepisy takie mogą regulować miejsce i czas udostępniania dokumentów, techniczne uwarunkowania zapoznawania się z ich treścią, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów. Zasady dostępu do dokumentów i korzystanie z nich rozumiane mogą być wyłącznie jako dyrektywy o charakterze techniczno – organizacyjnym i porządkowym, wskazujące na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji, którego zakres wyznaczony jest przez art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji, a także przez ustawy, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji, po wtóre ich rozumienie jako dyrektyw nie może oznaczać upoważnienia do unormowania w statutach innych kwestii, niż stricte techniczno – porządkowych i związanych z uwarunkowaniami lokalnymi. W przeciwnym razie takie zasady stanowiłyby bowiem zagrożenie dla realizacji obywatelskiego prawa do informacji w takich formach prawnych, jakie przewidziała Konstytucja oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację jak w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto wskazał, że ustawodawca kształtując art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, chciał ustrzec organy zobowiązane do stosowania w/w ustawy przed nadużywanie tego konstytucyjnego uprawnienia, w sprawach, które narażają organ na dodatkowe koszty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia ich nieważności. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...]w sprawie ustalania stawek opłat za udostępnianie informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że jest to akt jednostki samorządu terytorialnego wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej, który podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) przyznaje prawo do zaskarżenia uchwał lub zarządzeń podjętych przez organy gminy z zakresu administracji publicznej, każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem naruszone. Tak tez kształtuje prawo do zaskarżenia art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Nie ma zatem podstaw do wyłączenia spod właściwości sądu administracyjnego zarządzenia prezydenta, które zostało podjęte w zakresie administracji publicznej. Zaskarżone do Sądu zarządzenie wkraczając w materię uregulowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, formalizując czynności wewnętrzne wpływa na skuteczność czynności jednostki wobec organu. Nie ma podstaw do ustalenia w akcie wewnętrznym stawek opłaty, które wymagają indywidualizacji w konkretnej sprawie. Akt ten podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 22 maja 2013 r., I OSK 307/13). Skarżący wyczerpał administracyjny tok instancji – skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazał istnienie po swojej stronie interesu prawnego- pismem z dnia 17 czerwca 2015 r. organ działając w oparciu o zaskarżone zarządzenie wezwał Skarżącego, między innymi, do uiszczenia opłat od złożonych przez niego wniosków o udostępnienie informacji, co w sposób bezpośredni wpłynęło na jego sytuację prawną. Przechodząc do merytorycznej kontroli skargi, Sąd stwierdza, że zasługuje ona na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowi art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy: informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. W myśl z kolei art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub wycofa wniosek. Z przepisu tego nie wynika zobowiązanie organu do ustalenia opłaty, a jedynie możliwość jej wymierzenia w sytuacji, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "koszty dodatkowe" wskazuje, że nie chodzi tu o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że kosztem dodatkowym będzie w tej sytuacji wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania bazy, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji. Mogą to być koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji). Zawsze jednak musi być to koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Koszty pracy mogą być brane pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami pracy, a koszty materiałowe muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie (wyrok WSA w Olsztynie z 16 listopada 2004 r., II SA/Ol 583/04, oraz w Krakowie z 14 grudnia 2005 r., II SA/Kr 1108/05). Ponadto przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Wszczęcie tego postępowania następuje na wniosek, w momencie doręczenia podmiotowi zobowiązanemu stosownego pisma. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji (wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji), ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania (por. art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pozwala to wnioskodawcy samodzielnie podjąć decyzję o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Realizacja uprawnienia przewidzianego w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może sprowadzać się do tworzenia i stosowania taryfy opłat za udostępnienie informacji przez podmioty zobowiązane (wyrok WSA: w Gliwicach z 19 września 2006 r., IV SA/Gl 901/06 oraz w Krakowie z 24 marca 2006 r., II SA/Kr 1377/05). W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że poddane kontroli Sądu zarządzenie Prezydenta Miasta narusza wyżej powołane przepisy prawa. Prezydent Miasta ustalił nim wysokość opłat za udostępnienie informacji publicznej zgodnie ze wskazanym we wniosku sposobem udostępniania –§ 1 ust. 1 pkt 1 – 3 kontrolowanego zarządzenia oraz opłatę za przesłanie drogą pocztowa dokumentów lub danych określonych w ust. 1 § 1. Wprowadzenie takiego unormowania przybiera formę, jak słusznie wskazuje Skarżący ryczałtowego określenia kosztów i wprowadza niedopuszczalny automatyzm. Wydanie tej treści aktu sprawia, że ustanowiona ustawą o dostępie do informacji publicznej zasada bezpłatności uzyskania informacji jest iluzoryczna, a wyjątek w postaci pobierania opłat, staje się zasadą. Organ tylko w przypadku określonym art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej może – nie musi – w sposób indywidualny ustalić opłatę i uzasadnić jej wysokość nakładem poniesionej pracy i związanych z nią dodatkowych kosztów. Przepisy prawa nie dają organowi uprawnienia do dokonania tego w sposób generalny w przypadku każdego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a nie tylko w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w hipotezie art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w oderwaniu od realiów konkretnej sprawy. W świetle powyższego oczywistym jest, że kontrolowane zarządzenie narusza art. 15 i 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej. § 2 tegoż zarządzenia także jest sprzeczny z cyt. wyżej art. 14 i art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim uzależnia rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej od uiszczenia opłaty i stwierdzając de facto jej obligatoryjność. Końcowo należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom organu, podstawowym celem omawianych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest realizacja konstytucyjnego prawa dostępu do niej, a nie, co próbuje dowodzić organ, ochrona przed nadużywaniem tegoż uprawnienia w sprawach, które narażają organ na dodatkowe koszty. Z uwagi na to, że od podjęcia przez Prezydenta Miasta zaskarżonego zarządzenia upłynął rok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził niezgodność przedmiotowego zarządzenia z prawem. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., 205 § 1 i § 3 w zw. z art. 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 954 ze zm.) w związku z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193).