II SA/Rz 907/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na czynność Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. zawartą w protokole kontroli nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego -postanawia- odrzucić skargę. Na podstawie przekazanych do Sądu akt ustalono, iż w dniu 21 stycznia 2013 r. A. G. złożył do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...] dokumentację geodezyjną w postaci operatu technicznego o nazwie : Projekt wyłączenia z produkcji rolnej działki nr 1125/86. Do wniosku załączono 1 egz. mapy z projektem weryfikacji użytku gruntowego. W wyniku przeprowadzonej w dniu 28 stycznia 2013 r. kontroli złożonych dokumentów działający z upoważnienia Starosty Kierownik Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stwierdził, że nadaje się ona do przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego (dalej zwany PZGiK lub zasobem), pod warunkiem usunięcia następujących usterek: "mapa ze zmianami użytku gruntowego – granice konturu należy opracować (w kształcie) liniami regularnymi". Protokołem kontroli o nr [...] z dnia 4 kwietnia 2013 r. Starosta ponownie odmówił włączenia przedmiotowej dokumentacji do PZGiK, przyjętej do kontroli w dniu 2 kwietnia 2013 r. Organ stwierdził brak usunięcia usterki wymienionej w protokole z dnia 28 stycznia 2013 r. W dniu 8 kwietnia 2013 r. A. G. ponownie złożył do kontroli przedmiotową dokumentacje, zaś Starosta w protokole kontroli z dnia 9 kwietnia 2013 r. o nr [...], ponownie odmówił przyjęcia jej do Zasobu. A. G. w dniu 29 maja 2013 r. ponownie złożył w Starostwie dokumentację celem przyjęcia jej do PZGiK. Protokołem kontroli nr [...] z dnia 7 czerwca 2013 r. Starosta ponownie odmówił włączenia dokumentacji geodezyjnej do PZGiK złożonej w dniu 29 maja 2013 r. Odmowę przyjęcia dokumentacji uzasadniono w treści tego protokołu tym, że granicę konturu użytku gruntowego nie opracowano liniami regularnymi, które będą uwzględniać grunty niewykorzystane do produkcji rolniczej. Ponadto, do zakresu wyłączenia z produkcji rolnej należy włączyć urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami oraz ogródki przydomowe. Zarzucono wykonawcy, iż opracowanie wyłączenia z produkcji rolnej nie uwzględnia informacji zawartych w decyzji o warunkach zabudowy oraz w projekcie zagospodarowania działki. Opracowana dokumentacja nie odpowiada § 35 ust. 5, § 45 ust. 1 § 67 ust. 3 zał. nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454; zwane dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji), art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205), § 31 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572). Pismem z dnia 19 czerwca 2013 r. A. G. wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego dokumentacji geodezyjnej z projektem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej dla działki nr 1125/86 położonej w obr. [...]. Zdaniem Geodety, Starosta nie ma uprawnień do podważania stanowiska WINGiK będącego organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, który jednocześnie sprawuje nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Starosta pismem z dnia 16 lipca 2013 r., nr [...], podtrzymał dotychczas wyrażane stanowisko. Powtórzono, że opracowana dokumentacja techniczna nie uwzględnia informacji zawartych w decyzji o warunkach zabudowy oraz w projekcie zagospodarowania terenu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr [...], w odpowiedzi na wniosek A. G. z dnia 22 lipca 2013 r. stwierdził m.in., iż usterka polegająca na braku opracowania konturu użytku gruntowego liniami regularnymi nie znajduje uzasadnienia w przytoczonych w protokole przepisach prawa. Organ kontrolujący nie wskazał prawnych i technicznych przyczyn odmowy włączenia pracy geodezyjnej do zasobu z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającej z § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837; zwane dalej rozporządzeniem z dnia 16 lipca 2001 r.) oraz nie wskazał jakie konkretne usterki są przyczyną odmowy. Zwrócono także uwagę, iż przyjęcie dokumentacji technicznej do zasobu nie jest równoznaczne z wprowadzeniem zmian w operacie gruntów i budynków. Po otrzymaniu odpowiedzi Starosty na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na czynność Starosty z dnia 7 czerwca 2013 r. dotyczącą odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej z projektem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej dla działki nr 1125/86, położonej w K. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności Starosty, stwierdzenie, że przewlekłość prowadzonego postępowania administracyjnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzanie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący stwierdził, że zaskarżona czynność jest wadliwa zarówno z powodów formalnych, jak i pod względem prawa materialnego. Zarzucono Staroście: 1) naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. przez podejmowanie działań w formach niezgodnych z przepisami, a przez to stwierdzenie niejasnych sytuacji i podważanie zaufania obywatela do organów administracji oraz działania na podstawie z góry powziętego zamiaru nieuwzględnienia stanowiska skarżącego bez analizy przedstawionych mu argumentów techniczno-prawnych, 2) uzależnienie przyjęcia dokumentacji do PZGiK od nieuzasadnionej konieczności opracowania granicy konturu użytku gruntowego liniami regularnymi, uwzgledniającymi grunty niewykorzystane do produkcji rolniczej, podczas gdy żaden z przepisów powoływanych przez organ nie przewiduje wprost takiego obowiązku, czym wykroczył poza ramy określone w § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnienie tych baz, 3) naruszenie art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez przewlekle prowadzenie postępowania podejmując czynności procesowe nie charakteryzujące się zasadą szybkości postępowania oraz mające charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, 4) naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie obywateli wobec prawa, przyjmując do PZGiK dokumentację geodezyjną sporządzoną dla nieruchomości sąsiednich (działek nr 1125/88 oraz 1125/90), charakteryzujących się analogicznymi właściwościami do działki nr 1125/86. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że Starosta nie miał podstaw prawnych do odmowy przyjęcia do PZGiK dokumentacji geodezyjnej z projektem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej dla działki nr 1125/86, położonej w K. W jego ocenie zaskarżona czynność jest wadliwa, o czym przekonuje m.in. dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że żaden z zarzutów skargi nie zasługuje na uwzględnienie. W toku rozprawy przed WSA pełnomocnik Starosty wyjaśniła, iż w sierpniu 2013 r. skarżący A. G. przedłożył Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dokumentację geodezyjną i kartograficzną dotyczącą działki nr 1125/86 z uwzględnionymi w jej treści uwagami opisanymi w protokole nr [...]. A. G. potwierdził, iż taka dokumentacja została złożona w Ośrodku z poprawionymi liniami według wskazań organu oraz z uwzględnieniem obiektów do tej pory nieuwzględnionych w projekcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zaskarżona do WSA czynność Starosty nie podlega kontroli sądu administracyjnego, co powoduje konieczność odrzucenia wniesionej przez A. G. skargi. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w określonych w ustawie przypadkach. W myśl tej regulacji skarga jest dopuszczalna na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Jeżeli przedmiot skargi nie odpowiada, którejś z określonych wyżej form działania organu administracji, to w takim przypadku skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Starosty Powiatu [...] z dnia 7 czerwca 2013 r. polegająca na odmowie przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej PZGiK) dokumentacji geodezyjnej z projektem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej działki nr 1125/86. Czynność ta została wyrażona w treści protokołu kontroli nr [...] z dnia 7 czerwca 2013 r. sporządzonego przez Kierownika Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego z upoważnienia Starosty. W toku postępowania sądowego ustalono, że treść protokołu w zakresie daty sporządzenia zawiera błąd pisarski polegający na wpisaniu daty 7 maja 2013 r. kiedy rzeczywista data sporządzenia tego protokołu to 7 czerwca 2013 r. Te informacje uzyskano od pracowników Starostwa, a potwierdza je także strona skarżąca w pisemnej skardze. Działania Starosty w sprawie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są normowane przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.; zwane dalej P.g.ik.) oraz rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837; zwane dalej rozporządzeniem z dnia 16 lipca 2001 r.). Zdaniem Sądu stanowiąca przedmiot skargi czynność Starosty nie mieści się w katalogu form działania administracji poddanych kontroli sądowoadministracyjnej. Odmowa włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie jest z pewnością decyzją administracyjną jak i postanowieniem. Nie jest też aktem lub czynnością określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem akty lub czynności określone w tej regulacji muszą łącznie spełniać następujące warunki: 1. nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia, 2. muszą mieć charakter publicznoprawny, czyli mieścić się w zakresie działalności administracji publicznej, 3. muszą być skierowane do indywidualnie oznaczonego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie lub służbowo, 4. muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa rozumianych jako bezpośrednio wynikające z przepisów prawa obowiązki lub uprawnienia tego podmiotu, do którego skierowany jest akt lub czynność (zob. T. Woś w.: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2009 r., s. 61). Czynność Starosty nie dotyczy obowiązków jak i uprawnień mających bezpośrednie oparcie w przepisach prawa administracyjnego. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 807/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 81/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 208/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. III SA/Kr 1095/12, zgodnie z którym czynność odmowy włączenia dokumentacji do Zasobu nie mieści się w kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pogląd ten został podzielony także przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OSK 1417/09, LexPolonica nr 2294708, postanowieniu z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 560/10 oraz w postanowieniu z dnia 8 października 2013 r. o sygn. I OSK 2201/13 (wszystkie opublikowane w CBOIS). W przytoczonych wyżej orzeczeniach składy orzekające zgodnie podkreślają, iż nie każda czynność organu mieścić się w zakresie działalności administracji publicznej, a w konsekwencji nie każda czynność materialno - techniczna organu administracji publicznej może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu właściwym i wyłącznym trybem kwestionowania odmowy przyjęcia dokumentacji do Zasobu jest tryb określony zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. Na podstawie tego paragrafu, wykonawca może złożyć, do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, wniosek o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. Należy dodać, że skarżący z tego środka konsekwentnie korzystał przed wniesieniem skargi do WSA. W związku z powyższym, uznając skargę za niedopuszczalną gdyż nie należącą do właściwości sądów administracyjnych, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.