II SA/Rz 912/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. J., J. J., K. J., P. J. i W. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 912/18 U Z A S A D N I E N I E W dniu 25 lipca 2017 r. P S.A. z/s w [...] (dalej: "Spółka"), zwróciła się w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n." do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w skład której wchodzą działki nr 358/5 i 359/2 w [...]. Jednocześnie Spółka zwróciła się o udzielenie jej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części wskazanej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Starosta Powiatu [...]: 1. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako działki nr 358/5 o powierzchni 0,05 ha i nr 359/2 o powierzchni 0,19 ha, objętych księgą wieczystą [...], stanowiącej własność [...] (dalej: "skarżących"), poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na realizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, łączącej [...]; 2. zobowiązał Spółkę do wykonania protokolarnego opisu stanu nieruchomości i dokumentacji fotograficznej przed przystąpieniem do realizacji robót oraz do pisemnego poinformowania właścicieli nieruchomości o terminie rozpoczęcia prac, na minimum tydzień przed ich rozpoczęciem; 3. zobowiązał Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu stosownych prac związanych z realizacją rzeczonej inwestycji, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo spowodowało nadmierne trudności lub koszty – do zapłaty odszkodowania; 4. stwierdził, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowić będzie podstawę do dokonania na wniosek Spółki wpisu w księdze wieczystej. Organ I instancji podniósł, że budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej stanowi realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.g.n., a nieruchomości skarżących objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ustalającym przebieg rzeczonej inwestycji celu publicznego. Rokowania przeprowadzone przez Spółkę ze skarżącymi zakończyły się negatywnie z uwagi na niemożliwość uzgodnienia wysokości odszkodowania, a zatem – w ocenie organu I instancji – spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skarżących związanych z prowadzeniem rokowań przez osoby nie posiadające pełnomocnictw do zaciągania zobowiązań imieniem Spółki organ podał, że kwestie te regulowane są przepisami Kodeksu cywilnego i nie były przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ administracji. Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji argumentując, że Spółka nie prowadziła z nimi rokowań na wejście w teren nieruchomości, a sam organ I instancji nie przestawił na tę okoliczność żadnych dowodów. Ponadto Spółka nie przedstawiła dokumentów, o które wnosili skarżący, a których celem było ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Odwołujący się podnieśli, że chcieli wziąć udział w rokowaniach ze Spółką, jednakże jej przedstawiciele nie wyrazili na to zgody. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty Powiatu [...], podzielając w całości stanowisko organu I instancji, tak w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego, jak i konieczności wydania w realiach opisywanej sprawy decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewoda wskazał, że objęte wnioskiem działki objęte są ustaleniami "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej [...]", przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Rzeczony Plan został uchwalony wyłącznie na potrzeby realizacji tej inwestycji, a zatem spełnione zostały przesłanki określone w art. 124 ust. 1 u.g.n., warunkujące możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji bardzo precyzyjnie określił przebieg inwestycji, wskazując w kwestionowanej odwołaniem decyzji wszystkie niezbędne uwarunkowania techniczne – powierzchnię strefy kontrolowanej i strefy montażowej, minimalną wysokość przewodów liczonych od gruntu i ich ilość. Do decyzji został dołączony załącznik graficzny, z którego wynika dokładny przebieg inwestycji, jej położenie na działce oraz zasięg strefy montażowej przewidzianej do zajęcia na czas wykonywania robót oraz strefy kontrolnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podniósł, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. wymaga poprzedzenia decyzji rokowaniami wnioskodawcy z właścicielem nieruchomości, jednakże nie określa formy przeprowadzenia tych rokowań. W ocenie organu odwoławczego, przesłanką wszczęcia postpowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości jest sytuacja, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, zaś za niemożność uzyskania zgody właściciela uznać należy sytuację, w której właściciel nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że ich realizacja była niemożliwa do przyjęcia. Zdaniem Wojewody, w opisywanej sprawie rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, gdyż jak wynika z akt administracyjnych, strony prowadziły rozmowy oraz wymieniały korespondencję, jednakże nie przyniosło do skutku w postaci zawarcia ugody. Zarzuty o nieprzedstawieniu przez wnioskodawcę dokumentów celem ustalenia wysokości odszkodowania organ odwoławczy uznał za bezzasadne, gdyż prowadzone postępowanie dotyczyło ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości a nie ustalenia wysokości odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżących, decyzje organów obu instancji obarczone są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", gdyż sprawa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości została już rozstrzygnięcia decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Ponadto rozstrzygnięcie to stanowiło przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r. II SA/Rz 251/17 oddalił skargę na ww. decyzję. Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli, że ich zdaniem w realiach opisywanej sprawy doszło do naruszenia art. 124 u.g.n., gdyż nie wykazano aby wnioskodawca prowadził ze skarżącymi rokowania. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wypowiedział się w tej kwestii w sposób ogólnikowy, zaś organ odwoławczy wskazał na dokumenty z rokowań prowadzonych w 2012 i 2016 r., czyli rokowań, które miały w miejsce w poprzednio prowadzonym postępowaniu. Z akt sprawy wynika natomiast, że w 2018 r. skarżący zwracali się wielokrotnie do Spółki lub organu i wykazali wolę ugodowego załatwienia sprawy, jednakże ich propozycje zostały zignorowane. W konsekwencji uznać należy, że wskazane wyżej uchybienia związane z błędnym ustaleniem stanu faktycznego oraz wadliwym uzasadnieniem wydanych rozstrzygnięć stanowiły również naruszenie art. 7, art. 9, art. 77, art. 107 i art. 127 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad ani uchybień, które w myśl przytoczonych wyżej regulacji obligowałyby Sąd do jej uchylenia, a zatem skarga [...] podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawę wydania tej decyzji stanowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Stosownie do jego treści starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zasadniczymi przesłankami wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości są zatem: realizacja celu publicznego wynikającego z planu miejscowego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości na takie ograniczenie. Szczególne znaczenie pierwszej z tych przesłanek polega na tym, że plan miejscowy, a w przypadku jego braku decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, warunkują w ogóle wydanie zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości, a po drugie zezwolenie to może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ulega wątpliwości, że objęta wnioskiem Spółki inwestycja polegająca na budowie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kv, stanowi inwestycję celu publicznego. Jest to również inwestycja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż polega ona na przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. Zatem wniosek Spółki o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości uznać należało za dopuszczalny i podlegający merytorycznemu rozpatrzeniu. W realiach opisywanej sprawy przedmiotem sporu jest to czy wniosek Spółki został poprzedzony rokowaniami ze skarżącymi, a zatem czy spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n, warunkująca możliwość wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodnie z powyższą regulacją, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r. IV SA/Po 381/09, wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2015 r. II SA/Rz 1099/14 oraz z dnia 3 września 2014 r. II SA/Rz 542/14 – dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). (por.– dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko organów o nieuzyskaniu konsensusu w rokowaniach prowadzonych przez Spółkę ze skarżącymi, i w konsekwencji wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że Spółka do wniosku dołączyła kserokopię korespondencji prowadzonej ze skarżącymi od 2012 r., a zatem spełniła wynikający z art. 124 ust. 3 u.g.n. wymóg formalny dołączenia do wniosku dokumentów z przeprowadzonych rokowań, umożliwiający rozpatrzenie zgłoszonego wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd podziela stanowisko organów, że wniosek Spółki został poprzedzony rokowaniami ze skarżącymi i rokowania te nie przyniosły oczekiwanych rezultatów. Z dokumentów dołączonych do wniosku wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że od 2012 r. Spółka podejmowała próby uzyskania zgody od skarżących na wykonanie sieci elektroenergetycznej na stanowiących ich własność nieruchomościach. Z analizy tych pism wynika, że Spółka zwracała się do skarżących zarówno o wskazanie terminu przeprowadzenia rokowań (pisma z 31 maja 2016 r.), jak i wzywała do wskazania stanowiska skarżących w sprawie (pisma z dnia 23 czerwca i 18 lipca 2016 r.). W toku rokowań sporządzono operat szacunkowy, którego odpisy zostały doręczone skarżącym, jak również przedstawiciele Spółki odbyli spotkania ze skarżącymi w dniach 15 marca 2012 r. i 22 lipca 2016 r. Jak wynika z protokołów z tych spotkań, inwestor wykazał się wolą przeprowadzenia negocjacji odnośnie wysokości wynagrodzenia za wejście w teren nieruchomości skarżących, jednakże skarżący albo nie byli zainteresowani prowadzeniem rokowań i domagali się wykupienia całych nieruchomości, odmawiając jednocześnie podpisania protokołu (protokół z dnia 15 marca 2012 r.), albo negując propozycje złożone przez Spółkę (protokół z dnia 22 lipca 2016 r.). Ponadto, z pisma Spółki z dnia 30 listopada 2016 r. wynika, że podobne spotkania odbyły się w dniach 30 czerwca i 1 lipca 2016 r., na których przedłożono skarżącym projekt stosownego porozumienia, sporządzonego m.in. przy założeniu, że ustalenie między stronami wysokości wynagrodzenia nastąpi w oparciu o stan faktyczny mający miejsce po zakończeniu prowadzenia robót budowlanych, jednakże propozycja ta również nie została zaakceptowana przez skarżących. W istocie zatem trudno oprzeć się wrażeniu, że skarżący od początku negowali zawarcie porozumienia. Nie sposób natomiast stwierdzić braku dobrej woli do załatwienia sprawy po stronie wnioskującej o wydanie decyzji Spółki, lub pozorności składanych przez nią propozycji. W tym stanie rzeczy słusznie przyjęły organy, że w sprawie zaszły przesłanki, o których mowa w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., warunkujące możliwość wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przebieg spornej linii elektroenergetycznej został określony treścią Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], a w zaskarżonej decyzji ograniczenie sposobu korzystania z działki skarżących nastąpiło zgodnie z ustaleniami tego Planu (art. 124 ust. 1 u.g.n.). Ponadto Spółka została zobowiązana do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac związanych z realizacją linii elektroenergetycznej, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo spowodowywałoby nadmierne trudności lub koszty – do zapłaty odszkodowania (art. 124 ust. 4 u.g.n.). Wobec powyższego stwierdzić należy, że w rozstrzygnięciu decyzji organ określił wszystkie niezbędne elementy składające się na ograniczenie sposoby korzystania z działki nr 358/5 w [...], wynikające z przepisów art. 124 u.g.n. Uzasadnienie decyzji, tak organu I instancji, jak i organu odwoławczego, spełnia wymagania stawiane art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w sposób wystarczający, klarowny i zrozumiały wyjaśniły motywy leżące u podstaw wydanych rozstrzygnięć. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że zarzut związany z obarczeniem zaskarżonej decyzji wadą nieważności, wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., uznać należy za oczywiście bezzasadny. Postępowanie prowadzone poprzednio przez Wojewodę [...] i zakończone decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zostało zainicjowane wnioskiem Spółki z dnia 19 września 2016 r., jednakże zakończyło się ono decyzją o umorzeniu postępowania z uwagi na cofnięcie wniosku inicjującego postępowanie. Umorzenie postępowanie nie jest natomiast rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym lecz procesowym. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, aby decyzję wydaną w postępowaniu zainicjowanym przez Spółkę wnioskiem późniejszym rozpatrywać w kategoriach nieważności, polegającej na wydaniu decyzji w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Umorzenie postępowania prowadzonego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wobec cofnięcia wniosku o wydanie takiej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do późniejszego skutecznego złożenia takiego wniosku, a w konsekwencji do wydania decyzji. Prowadzenie rokowań w okresie poprzedzającym złożenie wniosku nie stanowi zaś uchybienia, gdyż – w kontekście poczynionych wyżej uwag – jest okolicznością niezbędną do wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a dokumentację z prowadzonych rokowań należy dołączyć do wniosku o wydanie takiej decyzji. Jak już wskazano, do rokowań wnioskodawca nie może przystąpić dopiero po wszczęciu postępowania przez organ, gdyż przepisem art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. został zobowiązany do ich przeprowadzenia przed złożeniem wniosku. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.