II SA/Rz 946/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2026 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 14 maja 2025 r. nr SKO.415.48.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ II instancji") z 14 maja 2025 r. nr SKO.415.48.2025 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z [...] marca 2025 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm. - dalej: "k.p.a."), art. 1 ust. 2 , art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 50 ust. 1 i ust. 1a, art. 52 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 3-5, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. GW (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia pn.: Budowa siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (po jednym na nowo wydzielonej działce) z możliwością podpiwniczenia, parterowe z możliwością mieszkalnego poddasza wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym z przyłączami do poszczególnych budynków: energetycznym, kanalizacyjnym do projektowanych siedmiu zbiorników szczelnych bezodpływowych (po jednym na nowo wydzielonej działce) i wodociągowym od projektowanych siedmiu studni kopanych (po jednej na nowo wydzielonej działce), budowa drogi wewnętrznej po działce nr [...] przewidziana do realizacji na części działek nr [...] W okolicznościach sprawy Wójt odmawiał ustalenia warunków zabudowy, a Kolegium dwukrotnie wydawało decyzje kasacyjne z 2 marca 2020 r. (SKO.415.15.2020) i z 21 września 2020 r. (SKO.415.83.2020). W dalszej kolejności Wójt decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego zgłoszonego przez skarżącego. SKO w Przemyślu decyzją z 26 stycznia 2021 r. (SKO.415.7.2021) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Niemniej jednak na skutek wyroku WSA w Rzeszowie z 23 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Rz 637/21, ostatnio wymieniona decyzja SKO, jak i decyzja Wójta, zostały uchylone. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy [...] decyzją z [...] marca 2025 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia pn.: - Budowa siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (po jednym na nowo wydzielonej działce) z możliwością podpiwniczenia, parterowe z możliwością mieszkalnego poddasza wraz niezbędną infrastrukturą techniczną w tym z przyłączami do poszczególnych budynków energetycznym, kanalizacyjnym do projektowanych siedmiu zbiorników szczelnych bezodpływowych (po jednym na nowo wydzielonej działce) i wodociągowym od projektowanych siedmiu studni kopanych (po jednej na nowo wydzielonej działce). - Budowa drogi wewnętrznej po działce nr [...]. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania projekt decyzji został poddany uzgodnieniu, m. in. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ"), który postanowieniem z [...] marca 2024 r. ([...]) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: "GDOŚ") postanowieniem z [...] marca 2025 r. ([...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W tych okolicznościach Wójt uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 10 § 1-3 i art. 106 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji oraz na dzień składania odwołania postanowienie GDOŚ nie było i nie jest prawomocne, a jemu służy prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego, z którego to prawa skorzystał. Zarzucił brak zawiadomienia go przez organ o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zarzucił także, że organ zlekceważył zasadę powagi rzeczy osądzonej. W odniesieniu do tego samego stanu faktycznego wypowiedział się już prawomocnie WSA w Rzeszowie w wyroku z 23 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Rz 637/21. Sąd nie wskazał, aby w ramach przedmiotowego postępowania zaistniała konieczność uzgodnienia projektu decyzji z RDOŚ. W uzasadnieniu wyroku podał, że inwestor we wniosku wskazał, że obszar objęty inwestycją to 0,9220 ha, zaś w toku postępowania zmodyfikował wniosek na 0,4820 ha, zaś organy w nie uwzględniły tej modyfikacji. Zdaniem odwołującego doszło do rażącego naruszenia art. 153 P.p.s.a. Wobec powyższych zarzutów wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazaną na wstępie decyzją z 14 maja 2025 r. SKO w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania Wójt wezwał inwestora do sprecyzowania powierzchni i przedmiotu inwestycji. Następnie przeprowadził wymaganą art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W wyniku analizy ustalił, że łączna powierzchnia ulegająca przekształceniu wynosi około 0,6160 ha, w tym: pod zabudowę mieszkaniową przeznacza się teren o powierzchni ok. 0,3760 ha (powierzchnia wynikająca ze wskaźnika zabudowy (20%) oraz powierzchnia biologicznie czynna (30%) oraz pod drogę wewnętrzną przeznacza się teren o powierzchni 0,2400 ha. Teren planowanej inwestycji jest położony w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu funkcjonującego na mocy Uchwały Nr [...], w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]) Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tirett 1 inwestycja jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać znacząco na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019, poz. 1839) i wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na jej realizację w trybie przepisów ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2022 r. poz. 1029). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b rozporządzenia zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą: nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wskazało SKO stosownie do art. 53 ust.4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy RDOŚ postanowieniem z [...] marca 2024 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia naruszy zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 1 i 5 uchwały Sejmiku Województwa [...] z [...]. GDOŚ postanowieniem z [...] marca 2025 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie. Organ wskazał, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy OOŚ z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, gdyż w takiej formie w jakiej został przedłożony dopuszcza przekształcenie łącznie powierzchni ok. 1 ha. Projekt decyzji określa maksymalną powierzchnię zabudowy, wynosi ona 0,9920 ha, co kwalifikuje przedmiotową inwestycję do katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jako nietrafiony Kolegium oceniło zarzut odwołującego, że WSA w Rzeszowie w wyroku nie wskazał, aby zaistniała konieczność uzgodnienia projektu decyzji z RDOŚ. Okoliczność, że Sąd nie wypowiedział się w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku nie przesądza, że takiego uzgodnienia nie wymagają obowiązujące przepisy. SKO raz jeszcze podkreśliło, że teren planowanej inwestycji jest położony w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (uchwała [...]), co wymaga uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. z RDOŚ w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Jako niezasadny Kolegium oceniło zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Ewentualne złożenie powyższego oświadczenia o zamiarze wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne postanowienie GDOŚ nie mogło i nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia Wójta jest ostateczne - a nie prawomocne - postanowienie organu uzgadniającego. Zwrócenie się do innego organu celem zajęcia stanowiska w ramach współdziałania w trybie art. 106 k.p.a., nie stanowi także zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymagającego zawieszenia postępowania w sprawie głównej, załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Reasumując Kolegium wskazało, że z uwagi na związanie Wójta negatywnym ostatecznym postanowieniem organu uzgadniającego, był on uprawniony do wydania decyzji odmawiającej inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. GW złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wskazaną wyżej decyzję Kolegium i zwrócił się o stwierdzenie jej nieważności wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta, ewentualnie o ich uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że rozstrzygające organy pominęły zasadę powagi rzeczy osądzonej, gdyż w odniesieniu do tego samego przedsięwzięcia wypowiedział się już prawomocnie WSA w Rzeszowie w wyroku z 23 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Rz 637/21, w którym nie wskazał na konieczność uzgodnienia projektu decyzji z RDOŚ. Natomiast w ponownie prowadzonym postępowaniu, wbrew powyższemu wyrokowi organ skierował projekt decyzji do uzgodnienia RDOŚ. Odmowne uzgodnienia RDOŚ i GDOŚ zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Organy obu instancji całkowicie pominęły konieczność uprawomocnienia się ww. postanowień. Zdaniem skarżącego działanie organu stanowi rażące naruszenie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a., ponieważ tylko ostateczne i prawomocne postanowienie wydane w trybie przywołanych przepisów może stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie. W ocenie skarżącego postępowaniu uzgodnieniowe jest całkowicie bezprzedmiotowe i miało na celu jedynie niedopuszczenie do sytuacji wydania na jego rzecz, po wielu latach, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący podkreślił także, że organ zamiast kierować się treścią złożonego wniosku wraz z jego modyfikacją w zakresie powierzchni terenu, dokonał samowolnie własnych ustaleń w tym zakresie i samowolnie kreował treść wniosku o wydanie decyzji, naruszając tym względzie wiążącą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku sądu. Tym samym doszło do rażącego naruszenia art. 153 P.p.s.a. Skarżący podtrzymał argumenty odwołania dotyczące naruszenia art. 10 k.p.a. wyjaśnił, że Wójt po otrzymaniu postanowienia GDOŚ już następnego dnia wydał decyzję nie zawiadamiając stron postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazał na brak sporządzenia na bieżąco metryki akt przez organ I instancji. Końcowo zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 50 ust. 1 i1a, art. 52 ust. 1 i 2, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 5, art. 61 ust. 1-5a i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., lecz również przepisów postępowania, a więc art. 6, art. 7, art. 8 § 1-2, art. 9, art. 10 § 1-3, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79a § 1-2, art. 80, art. 81, art. 81a § 1, art. 106 § 1 i 5, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na budowę siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych ( po jednym na wydzielonej działce) z możliwością podpiwniczenia, z możliwością mieszkalnego poddasza wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w tym z przyłączami do poszczególnych budynków energetycznych, kanalizacyjnym do projektowanych siedmiu zbiorników szczelnych bezodpływowych ( po jednym na nowo wydzielonej działce) i wodociągowym od projektowanych siedmiu studni kopanych ( po jednej na nowo wydzielonej działce), budowa drogi wewnętrznej na działce nr [...]. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było ustalenie, że inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. przepisami ustawy o ochronie przyrody. Decyzję organ wydał po uzgodnieniu z organami: Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] oraz Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, które uzgodniły negatywnie planowaną inwestycję. Skarżący nie zgadza się z tym stanowiskiem i twierdzi, że decyzja organów była co najmniej przedwczesna. Zaskarżył bowiem postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2025 r., Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2024 r., Nr [...] w związku z czym uważa, że organy powinny odczekać do uprawomocnienia się sprawy. W opozycji Organ II instancji stwierdził, że wydanie przez organ ochrony środowiska ostatecznego postanowienia pozwalało rozstrzygnąć sprawę warunków zabudowy. W sporze rację należy przyznać Organom. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.: zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 1a – 4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej. Oznacza to, że spełnienie przez wnioskodawcę pozytywnych przesłanek rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji pozytywnej, a contrario nie spełnienie choćby jednej przesłanki pozytywnej, bądź ziszczenie się negatywnego warunku powoduje niemożliwość uzyskania decyzji pozytywnej. W sprawie prawidłowo organy stwierdziły, że na przeszkodzie wydania decyzji pozytywnej stoją przepisy odrębne – art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W pierwszej kolejności należało odnieść się do spornej w sprawie kwestii kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Definicje tego pojęcia zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą: b) nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: – 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. W sprawie wniosek obejmuje następujące działki nr: [...], których łączna powierzchnia to 0,9920 ha. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości to, że planowana inwestycja zaliczana jest do tego rodzaju przedsięwzięć. Skarżącemu nie udało się podważyć przyjętej powierzchni terenu inwestycji. Z utrwalonego już w tym zakresie orzecznictwa wynika, że co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. II OSK 743/17, 3 lipca 2019 r. II OSK 2153/17, 23 września 2020 r. II OSK 1069/20, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, 22 lutego 2023 r. II OSK 552/20, 9 marca 2023 r. II OSK 2157/21). Wskazuje się, że przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie (ww. wyrok II OSK 743/17). Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie zaś decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. część działki jest objęte ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw bądź planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. wyroki NSA z dnia 13 lipca 2023 r. II OSK 749/22, 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, 14 listopada 2018 r. II OSK 2758/16, 23 września 2020 r. II OSK 1069/20) (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 8 sierpnia 2024 r., II OSK 1787/23). Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2024 r., II OSK 2360/23 zawsze trzeba mieć na uwadze, czy ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej nie będzie obchodzeniem prawnych ograniczeń. W tym też kierunku zmierzały wskazówki Sądu zawarte w poprzednim wyroku WSA w Rzeszowie z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 637/21, w którym wytknięto brak wyjaśnienia modyfikacji wniosku o objęcia nim powierzchni 0,4820 ha. W wyjaśnień skarżącego zawartych w kolejnych pismach wynika, że skarżący określa teren inwestycji jako teren podlegający przekształceniu w ramach wskazanych we wniosku działek, co jak wynika z przedstawionego orzecznictwa nie mogło mieć wpływu na ustalenie terenu inwestycji. Wobec powyższego ograniczenie przez inwestora zasięgu inwestycji, w ramach tych samych działek nie mogło mieć wpływu na ustalenie terenu inwestycji, którym nadal objęte były wszystkie działki. W świetle powyższego bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. Jeszcze raz podkreślić należy, że na poprzednim etapie postępowania, Sąd stwierdził, że przyjęcie, iż inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko było przedwczesne, wobec częściowej modyfikacji wniosku i nie wyjaśnienia tej kwestii przez organ. Nie mniej jednak na obecnym etapie kwestia ta nie budzi wątpliwości. Dokonana przez wnioskodawcę modyfikacja wniosku poprzez zmniejszenie podlegającej przekształceniu powierzchni działek przy wskazaniu tych samych działek, nie ma prawnego znaczenia w świetle przedstawionego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych. W związku z powyższym prawidłowe jest stanowisko Organów, że skoro inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, konieczne było jej uzgodnienie z organem ochrony środowiska. Wbrew zarzutom nie było podstaw do zawieszenia postępowania w związku z uruchomieniem kontroli sądowoadministracyjnej w stosunku do postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Z informacji znanych Sądowi z urzędu widomo, że WSA w Warszawie wyrokiem z 3 września 2025 r. WSA oddalił skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 14 marca 2025 r. znak: DOA-WPPOH.612.109.2024.ACz w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok ten zastał zaskarżony do NSA. Okoliczność ta nie stanowi, czego domaga się skarżący, podstaw do zwieszenia postępowania. NSA w wydanych przez siebie licznych wyrokach zajął jednolite stanowisko, że zwrócenie się do innego organu celem zajęcia stanowiska w ramach współdziałania w trybie przepisów art. 106 k.p.a., nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymagającego zawieszenia postępowania w sprawie głównej, załatwionej w drodze decyzji administracyjnej ( tak NSA w wyroku z 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 203/22). Jednocześnie w uchwale NSA z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98 stwierdził, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a. Dopóki, jak wyjaśnił, postanowienie zawierające stanowisko innego organu nie jest ostateczne, dopóty nie ma stanu pewności w tym zakresie. Reasumując organ, przed którym toczy się postępowanie nie ma powodów do jego zawieszenia do czasu wydania rozstrzygnięcia przez organ uzgodnieniowy, nie mniej jednak powinien odczekać do uzyskania przez to rozstrzygnięcie waloru ostateczności. Należy przy tym wyjaśnić, że walor ostateczności nabiera rozstrzygniecie od którego nie przysługuje zwykły środek zaskarżenia – art 16 § 1 k.p.a. Od waloru ostateczności należy zatem odróżnić walor prawomocności. Ten ostatni następuje z chwilą prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym ( wojewódzkim lub w przypadku zaskarżenia do NSA, przed tym sądem). W związku z powyższym z chwilą wydania przez Głównego Dyrektora Ochrony Środowiska ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia, Wójt Gminy [...] miał nie tyle prawo, co obwiązek zakończenia postępowania. Aktualnie Sąd nie ma również wątpliwości co do sprzeczności planowanej inwestycji z ochroną środowiska, co w sposób przekonujący wykazały organy. Warto przy tym zaznaczyć, że powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego - środowiska przyrodniczego, a ingerencją w prawo własności - w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. II OSK 1488/18). Z ustaleń organów środowiskowych, które nie są kwestionowane wynika, że planowana inwestycja ma powstać na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu funkcjonującego na mocy uchwały Nr [...] Na podstawie z § 3 ust. 1 uchwały na obszarze chronionego krajobrazu zakazuje się: 1) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.) 2 z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody; 2) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką; 3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych; 4) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek: [...], zgodnie z załącznikiem mapowym nr 1a, 1b, 1c, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne – z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; 5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych; 6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka; 7) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych. 6. Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 obowiązuje na obszarze: 1) 500 m od linii brzegów rzeki [....], 100 m od linii brzegów rzek: [...], zgodnie z załącznikami mapowymi nr 1a - 1c, 2) udokumentowanych złóż geologicznych. 7. Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 nie dotyczy: 1) realizacji przedsięwzięć dopuszczonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, uzgodnionych z właściwym organem ochrony środowiska w ramach postępowania przeprowadzonego zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, 2) rozbudowy, przebudowy istniejących obiektów budowlanych oraz realizacji przedsięwzięć w istniejących obiektach budowlanych. 8. Zakazy, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 5), 6) nie dotyczą: 1) realizacji zapisów studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dla których w wyniku postępowania przeprowadzonego zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wykazano brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody Obszaru, 2) czynności wykonywanych w ramach przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, w zakresie niezbędnym do realizacji tych przedsięwzięć; 3) zabiegów czynnej ochrony przyrody wykonywanych przez organy ochrony przyrody. 9. Zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 nie dotyczy: 1) czynności wykonywanych w ramach przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, w zakresie niezbędnym do realizacji tych przedsięwzięć; 2) zabiegów czynnej ochrony przyrody wykonywanych przez organy ochrony przyrody; 3) zadrzewień rosnących na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów jako grunty orne, za wyjątkiem zadrzewień rosnących w obrębie tych działek w odległości do 1 m od ich granic. Planowana inwestycja narusza kilka z omawianych zakazów. Nie ulega wątpliwości, że zaliczenie jej do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i usytuowanie inwestycji na złożu gazu zmiennego "[...]" konsumuje przypadek określony w § 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 6 pkt 2 uchwały. Nie znajduje przy tym zastosowania odstępstwo z §3 ust. 7 uchwały ponieważ obowiązujące Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalono w 2001 r. tj. przed wejściem w życie przepisów o ochronie przyrody, zatem nie podlegało uzgodnieniom na podstawie tej ustawy ( pkt1), a inwestycja nie dotyczy przebudowy, rozbudowy ( o czym mowa w pkt 2), ale budowy nowych obiektów. Dla zamierzenia nie została przeprowadzona ocena odziaływania na środowisko by móc mówić o braku znaczącego negatywnego oddziaływania na środowisko o czym z kolei mowa w § 3 ust. 8 pkt 1 uchwały, nie została również przeznaczona do wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, nie jest realizacją celu publicznego ani wykonaniem zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych, aby znalazło zastosowanie wyłaczenei zakazów obowiązujących na obszarach chronionego krajobrazu – art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. W sprawie teren przedsięwzięcia położony jest na złożu kopalin- złoże gazu ziemnego [...] Z ustaleń organów wynika, że teren przeznaczony pod realizację jednego z budynków, wysunięty najbardziej na zachód charakteryzuje się spadkiem terenu sięgającym do ok. 17,28 % ( na długości około 43 m, rzędne terenu 229-236,6 m n.p.m. – różnica ponad 6 m w pionie). Słuszne są w związku z tym wnioski organów, że posadowienie jakiegokolwiek budynku oraz urządzenie najbliższego sąsiedztwa tego budynku wymagać będzie wykonania rozległych prac ziemnych ingerujących w sposób znaczny z rzeźbę terenu. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu poprzez niepowiadomienie przed wydaniem decyzji Organu I instancji o zebranym materiale dowodowym i możliwości zaznajomienia się z nim, Sąd ocenia go za niemający wpływu na treść rozstrzygnięcia. W istocie rację ma skarżący, że takie zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. nie zostało do niego skierowane, nie mniej jednak skarżący nie odniósł z tego tytułu negatywnych wniosków – a tylko w tym przypadku zarzut taki mógłby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zwrócić należy uwagę, że postępowanie w sprawie toczy się od 2019 r. Skarżący jako wnioskodawca brał w nim czynny udział. Decyzja Organu I instancji została wydana w dużej mierze w oparciu o ustalenia organów ochrony środowiska, w postępowaniu, przed którymi występował Skarżący, któremu jako stronie zostały doręczone rozstrzygnięcia tych organów. W świetle powyższego nie można obronić stanowiska, że wydanie przez Organ I instancji decyzji bezpośrednio po otrzymaniu rozstrzygnięcia organu ochrony środowiska, które zostało doręczone także Skarżącemu, wywołało dla niego negatywne skutki. Ponadto Skarżący nie podał żadnych okoliczności, których ujawnienie na etapie zawiadomienia o zapoznaniu się z materiałem dowodowym mogłoby wywołać wątpliwości co do rozstrzygnięcia. Natomiast jak zostało wyżej wyjaśnione okoliczność zaskarżenia postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do WSA w Warszawie nie stanowiła przeszkody procesowej do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Podnoszone zaś zarzuty dotyczące terminowości rozstrzygnięć nie mogą być w tym postępowaniu oceniane. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.