II SA/Rz 952/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 czerwca 2024 r. nr N-I.7581.2.14.2024 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – skargę oddala – Przedmiotem skargi J.P. (dalej: "skarżący") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") z dnia 17 czerwca 2024 r. nr N-I.7581.2.14.2024 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wydana w następującym stanie faktycznym sprawy. Wnioskiem z dnia 2 lutego 2024 r. A. Sp. z o. o. z siedzibą w T. (dalej: "spółka" lub "wnioskodawca"), wystąpiła do Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w miejscowości B., gm. [....], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0321 ha oraz nr [...] o pow. 0,5125 ha, obj. Kw nr [...], stanowiącej własność skarżącego, poprzez udzielenie zezwolenia na zajęcie ww. nieruchomości, w związku z planowaną realizacją inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie gazociągu średniego ciśnienia, w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa sieci gazowej średniego ciśnienia w miejscowości B." - zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dniu 12 kwietnia 2024 r., Starosta, działając na podstawie art. 124 ust. 1-4, 7 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), wydał decyzję nr GN.II.6821.1.2024, o ograniczeniu sposób korzystania z ww. nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego, które polegać miało m.in. na obowiązku udostępnienia nieruchomości spółce, celem wykonania prac związanych z budową gazociągu, jak też wyznaczeniu na działce pasa strefy kontrolowanej (wyłączenie trwałe) o szerokości 1 m (po 0,5 m od osi gazociągu w obie strony) i powierzchni 155 m2. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji, podnosząc, że planowany gazociąg nie stanowi inwestycji celu publicznego. Dodał, że dotychczasowe ustalenia ze spółką zostały następnie zmienione, w sposób który koliduje z inwestycjami skarżącego poczynionymi na działkach oraz planowanymi w przyszłości. W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z dnia 17 czerwca 2024 r., działając na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a u.g.n., utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajdują się pisma z dnia 10 maja oraz z dnia 11 sierpnia 2023 r., świadczące o tym, że spółka przedstawiła skarżącemu propozycje przystąpienia do rokowań, celem zawarcia umowy na udostępnienie nieruchomości, który pomimo odebrania przedmiotowej korespondencji, nie zajął żadnego stanowiska w sprawie. W ocenie organu odwoławczego należało zatem uznać, że wnioskodawca spełnił określony w art. 124 u.g.n. obowiązek wykazania braku zgody właściciela nieruchomości, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na jej udostępnienie. Organ podkreślił przy tym, że rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i wyczerpujący, jednakże wobec braku zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie inwestycji przez jego działki, nie doprowadziły one do satysfakcjonującego rozstrzygnięcia. Wojewoda wyjaśnił, że nieuzyskanie zgody na przeprowadzenie wyżej opisanej inwestycji celu publicznego oraz brak porozumienia co do rekompensaty implikuje konieczność wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zaznaczył również, że u.g.n. nie określają ścisłej formy przeprowadzenia rokowań. Odnosząc się do dalszych zarzutów odwołania, Wojewoda wskazał, że zrealizowanie przez inwestora uprawnienia przyznanego zaskarżoną decyzją może być podstawą do zastosowania art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n., co oznacza, że po przeprowadzeniu inwestycji właściciel nieruchomości może wystąpić o ustalenie odszkodowania za ewentualne obniżenie wartości nieruchomości wskutek jej zajęcia pod przeprowadzenie inwestycji, jak też za wyrządzone szkody. Ponadto dodał, że istnienie infrastruktury w postaci gazociągu średniego ciśnienia, nie uniemożliwia kontynuowania dotychczasowego sposobu korzystania z danej nieruchomości. Wyjaśnił, że jeżeli korzystanie z nieruchomości jest ograniczone lub niemożliwe jest jej pełne zagospodarowanie, to właściciel może wystąpić z roszczeniem o wykup gruntu w trybie art. 231 § 2 Kodeksu Cywilnego, albo w trybie art. 124 ust. 5 u.g.n. Wojewoda za bezzasadny uznał również zarzut niekorzystnego usytuowania sieci gazowej na przedmiotowej nieruchomości, wyjaśniając, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a organ nie może zmienić przebiegu inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz od Wojewody zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że Wojewoda nie zapoznał się merytorycznie z treścią odwołania i oparł rozstrzygnięcie jedynie na dokumentach przedstawionych przez spółkę. Podniósł, że spółka zmieniła dokonane ustalenia, w sposób, który naraża go na straty. Wskazał, że zaskarżona decyzja przewiduje wyznaczenie na jego działce pasa strefy kontrolowanej (wyłączenie trwałe) o szerokości 1 m (po 0,5 m od osi gazociągu w obie strony). Skarżący podał, że ograniczenia te zostały naniesione na mapę przez spółkę bez uzgodnienia z nim tego faktu. Wyjaśnił, że przy wstępnych ustaleniach i rokowaniach telefonicznych, pas ten miał być wyznaczy 1,5 m od granicy działki. Obecny przewidywany przebieg linii gazowej to 5 m od granicy działki. Skarżący podniósł, że wyznaczenie tego pasa było bezprawne i pozbawi go możliwości zrealizowania planowanych na działce inwestycji przed realizacją projektu gazociągu, tj. budowy domków letniskowych, zaś działka straci wartość rynkową. Ponadto zarzucił, że umieszczenie osi środkowej gazociągu w linii pasa jego działki stanowi złamanie wszelkich uwarunkowań technicznych. Dodał również, że nigdy nie otrzymał projektu umowy cywilnoprawnej, w której spółka proponowałaby stosowne wynagrodzenie ustalone przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie ustosunkowała się również do żadnej propozycji skarżącego, a nadto odebrała mu możliwość wpłynięcia na przebieg gazociągu. Skarżący podkreślił również, że na działce nr [...] usytuowana jest jego studnia głębinową, która zasila w wodę dwa budynki mieszkalne, a przeprowadzenie linii gazu wskazanej przez inwestora zagraża zanieczyszczeniem wody w przypadku rozszczelnienia rurociągu, a także jej uszkodzeniem przy planowanych pracach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 8 października 2024 r. spółka odniosła się do wniesionej skargi, podzielając stanowisko organu oraz wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zostały bowiem spełnione wszystkie przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości Skarżącego w trybie art. 124 u.g.n. Prawo własności Skarżącego zostało ograniczone na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., który na dzień wydania zaskarżonej decyzji przewidywał, że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy wskazać, że wszystkie przesłanki, umożliwiające ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie przywołanego wyżej przepisu zostały spełnione. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że prawo własności Skarżącego zostało ograniczone z powodu konieczności realizacji celu publicznego. Inwestycja, która była przedmiotem niniejszego postępowania, tj. budowa sieci gazowej średniego ciśnienia niewątpliwie należy do katalogu inwestycji celu publicznego na podstawie art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na potrzeby realizacji ww. inwestycji nastąpiło również zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – tj. decyzją Wójta Gminy [...] z [...] maja 2021r., nr [...]. Nie budzi wątpliwości, że działki należące do Skarżącego o nr [...] i [...] zostały objęte ww. decyzją lokalizacyjną. Zakres ograniczenia prawa własności Skarżącego, jaki wynika z zaskarżonej decyzji odpowiada ustaleniom decyzji lokalizacyjnej, co wynika z jej części tekstowej oraz graficznej, jeżeli chodzi o zakres działek, objętych decyzją lokalizacyjną. Zgodnie z art. 124 ust. 2 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. W niniejszej sprawie ograniczenie korzystania z nieruchomości nastąpiło na wniosek uprawnionej jednostki organizacyjnej – tj. [....] Sp. z o.o. Sąd stwierdził również, że został spełniony wymóg przeprowadzenia rokowań przed ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony. Z akt administracyjnych wynika, że początkowo Skarżący wyraził wstępną zgodę na przeprowadzenie sieci gazowej przez jego nieruchomość. Następnie jednak z tej zgody się wycofał. Wówczas, operator sieci gazowej wystąpił do Skarżącego z propozycją udostępnienia działek na potrzeby realizacji inwestycji (w pismach z: 10 maja 2023r. i z 11 sierpnia 2023r.). Propozycja ta polegała na odpłatnym ustanowieniu służebności przesyłu. Jednak pomimo odebrania ww. pism Skarżący nie ustosunkował się do złożonych propozycji. Na gruncie art. 124 ust. 3 u.g.n. ważne jest, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Powszechnie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań bądź sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyroki NSA z 5 października 2006 r. I OSK 1307/05, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 grudnia 2007 r. II SA/Go 579/07 w Lex nr 357505, wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2009r. IV SA/Po 381/09 w Lex nr 574097). W niniejszej sprawie Skarżący nie odpowiedział na zawarte w pismach propozycje odpłatnego ustanowienia służebności przesyłu. W związku z tym, że Inwestor wystąpił z propozycją uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości a pisma tego dotyczące dotarły bezpośrednio do Skarżącego należało uznać, że obowiązek przeprowadzenia rokowań został w niniejszej sprawie spełniony. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, za wyjątkiem obligatoryjnego ich zainicjowania. Ustawodawca nie formalizuje także momentu zakończenia rokowań, wobec czego mogą one zostać zakończone w dowolnym czasie, np. w sytuacji, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron, brak jest szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z 18.12.2024 r., I OSK 1795/21, LEX nr 3821508). Przechodząc do sposobu, w jakim doszło do ograniczenia korzystana z nieruchomości należy wskazać, że zakres tego ograniczenia został należycie sprecyzowany. W sentencji decyzji określono na czym ma polegać wykonanie zadania polegającego na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia. Wyznaczono po pierwsze zakres czasowego wyłączenia korzystania z działek Skarżącego (pas technologiczny) na czas realizacji inwestycji. Określono jego wymiary z zastrzeżeniem, że po zrealizowaniu inwestycji teren zostanie przywrócony do stanu pierwotnego i będzie mógł być swobodnie wykorzystywany z wyłączeniem strefy kontrolowanej. Określono termin 2 dni roboczych na udostępnienie działki w celu wykonania robót. Sprecyzowano przy tym podstawowe parametry planowanej inwestycji, t.j. sposób posadowienia rur, ich parametry techniczne i wymiary wykopu. Wyznaczono również wymiary pasa strefy kontrolnej (wyłączenie trwałe), która została dodatkowo przedstawiona na załączniku graficznym do decyzji z określeniem rodzaj zabronionych działań na terenie tej strefy. Zobowiązano także Inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego z zastrzeżeniem, że jeśli przywrócenie do stanu pierwotnego będzie niemożliwe lub znacznie utrudnione wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 4 u.g.n. na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Zobowiązanie w tym przedmiocie zostało nałożone na Inwestora w sentencji zaskarżonej decyzji. Należy również wyjaśnić, że na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 (t.j. również za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości) przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Odszkodowanie ustalane jest w toku odrębnego postępowania administracyjnego po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze należy wskazać, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie jest przedmiotem swobodnego uznania Organów, które w razie spełnienia pozytywnych przesłanek są zobowiązane do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Istotą ograniczenia prawa własności na podstawie art. 124 ust. 1 u.gn. jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wbrew lub mimo braku zgody właściciela. Podstawowym celem decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest zapewnienie inwestorowi tytułu prawnego do nieruchomości, potrzebnego do uzyskania pozwolenia na budowę, co do zasady, obiektu budowlanego o charakterze liniowym, w sytuacji gdy właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości nie wyraża zgody na realizację takiego przedsięwzięcia na swojej nieruchomości. Decyzja taka stanowi zatem przymusowy tytuł administracyjnoprawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 p.b., pomimo że w przepisie tym nie wymieniono wprost jako tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z 11.09.2024 r., II OSK 2559/21, LEX nr 3772775). Z przyczyn przedstawionych powyżej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.