II SAB/Rz 1/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Ł. G. na bezczynność Komendanta Straży Gminnej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Komendant Straży Gminnej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego Ł. G. o udzielenie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Straży Gminnej na rzecz skarżącego Ł. G. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność Komendanta Straży Gminnej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Jak wynika z dokumentów aktowych pismem z dnia 29 października 2018 r., przesłanym drogą elektroniczną Ł. G. zwrócił się na podstawie art 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330, dalej: "u.d.i.p.") do Straży Gminnej o udzielenie następujących informacji: 1. Czy organizowane oraz przeprowadzane są patrole wspólne Straży Miejskiej oraz Zarządu Dróg oraz kto, w przypadku prowadzenia takich patroli, odpowiedzialny jest za podstawienie samochodu do wykonywania patrolu, kto odpowiada za blokowanie kół w samochodach zaparkowanych bez opłat oraz czy wspólne patrole zawsze odbywają się przy użyciu samochodu i blokady kół, 2. Jaka jest ilość blokad kół na wyposażeniu Straży Miejskiej, 3. Jaki procent wszystkich patroli Straży Miejskiej stanowią patrole piesze, 4. Czy procedura wyznaczania terenu objętego patrolem Straży Miejskiej jest z góry usystematyzowana czy wykonywana jest spontanicznie. Jednocześnie wniósł o udzielenie odpowiedzi na adres e- mail wskazany w podaniu. W sprawie nie udzielono żadnej odpowiedzi. W skardze do Sądu skarżący zarzucając bezczynność podniósł, że pomimo upływu ustawowo przewidzianego terminu organ nie powiadomił go o powodach opóźnienia, terminie w jakim udostępni informację, jak też o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formie wskazaną we wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zapytanie skierowane do Komendanta Straży Gminnej , który ma siedzibę pod wskazanym we wniosku adresem – B. dotyczyło Straży Miejskiej . Nie mógł w związku z tym udzielić żądanej formacji ponieważ nią nie dysponował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzuca Komendantowi Straży Granicznej bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Badając kwestię dopuszczalności skargi Sąd uznał, że co do zasady może być ona wniesiona na bezczynność komendanta straży gminnej w udzieleniu informacji publicznej. Biorąc pod uwagę przepisy regulujące powstanie i działanie straży gminnej (miejskiej), a to ustawę z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.) i ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1383, ze zm.) należy stwierdzić, że straż gminna (miejska) jest jednostką organizacyjną gminy (art. 2 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1 ustawy o strażach gminnych), wykonującą zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów praw miejscowego. Strażą kieruje komendant, którego przełożonym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Działalność straży gminnej (miejskiej) jest bezpośrednio powiązana z kompetencjami wójta (burmistrza, prezydenta), na co wskazuje służbowa podległość komendanta straży wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi), nadzór tego ostatniego nad działalnością straży i możliwość umiejscowienia straży w strukturze urzędu gminy (aparatu pomocniczego wójta). Stąd też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że komendant straży nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 4.03.2008 r., sygn. akt II FW 2/07, LEX Nr 466164). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej wskazane zostały w art. 4 ust. 1 władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Niewątpliwie zatem katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej jest szerszy niż krąg organów administracji. Nie ulega też wątpliwości, że w tym katalogu mieszczą się jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Komendant Straży Gminnej , do którego skarżący skierował swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej był wobec tego zobowiązany do udzielenia takiej informacji (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) – por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 34/18. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Informację publiczną, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy zamieszczony został zaś przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. Charakter informacji publicznej mają również informacje nie wytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Żądana przez skarżącego informacja dotycząca bezpośrednio działalności podmiotu publicznego jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Biorąc pod uwagę treść art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który określa termin udostępnienia informacji publicznej - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni (z możliwością przedłużenia tego terminu) od dnia złożenia wniosku oraz fakt, że w rozpoznawanej sprawie informacja została udostępniona po 2 miesiącach od złożenia wniosku – w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, że w sprawie tej miała miejsce bezczynność. Została ona jednak usunięta, a wobec tego bezprzedmiotowe stało się wydanie przez Sąd orzeczenia przewidzianego w pierwszej części art. 149 P.p.s.a., tj. zobowiązania Komendanta Straży Gminnej do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Komendant odpowiedział bowiem na wniosek o udzielenie informacji publicznej po wniesieniu skargi, w piśmie stanowiącym odpowiedź na wniosek. Jedną z form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, jest poinformowanie wnioskodawcy o braku żądanych informacji, tak jak nastąpiło to w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego Komendant nie był zobligowany do udzielenia wnioskodawcy jakichś wyjaśnień co do podmiotu dysponującego żądanymi informacjami czy przekazywania wniosku. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie ma obowiązku przekazania wniosku organowi właściwemu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy K.p.a. ze wskazanymi odmiennościami stosuje się do decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o ust. 1, a nie co do całego postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2318/12). Trudno ustalić czy wg skarżącego "omyłka" we wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 29 października 2018 r. dotyczyła adresata wniosku czyli Straży Gminnej czy też treści żądania (działalności straży miejskiej) (por. pismo skarżącego z dnia 17 stycznia 2019 r.). Organ miał prawo i to uczynił, odczytać wniosek literalnie i zgodnie z jego treścią odpowiedzieć (z opóźnieniem). W pkt II wyroku Sąd orzekł, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Milczenie organu, jak się wydaje, było spowodowane faktem nieposiadania żądanych informacji przez organ, a nie chęcią zlekceważenia czy zignorowania wnioskodawcy (ar. 149 § 1a P.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.