II SAB/Rz 1/22

Sygn. akt II SAB/Rz 1//22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku z dnia 29 października 2021 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w części dotyczącej zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z daty [..., 14 grudnia 2021 r. [...] w [...] (dalej: "Spółka"/"Skarżąca") zarzuciła Wójtowi Gminy [...] (dalej: "Wójt") bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1) i 2) w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020, poz. 2176 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieprawidłowe niezastosowanie ww. przepisów oraz nieudostępnienie przez organ informacji publicznej we wnioskowanym zakresie oraz terminie wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących podczas, gdy ze względu na fakt posiadania tego rodzaju informacji publicznej, organ jest zobowiązany do jej udostępnienia. Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o: 1) zobowiązanie organu do dokonania w określonym przez Sąd terminie czynności polegającej na udostępnieniu informacji publicznej w zakresie zgodnym z wnioskiem z dnia 29 października 2021 r., 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3) przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego gospodarce, 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Spółka naprowadziła, że pismem z dnia 29 października 2021 r., doręczonym 2 listopada 2021 r., wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zagadnień związanych z odbiorem odpadów, tj.: 1. raportu wygenerowanego z systemu Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej: "BDO") obejmującego informacje zawarte w kartach przekazania odpadów komunalnych sporządzanych przez "B" sp. z o.o. na potrzeby odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady, położonych na obszarze Gminy [...] (wraz z ewentualnymi potwierdzeniami oraz informacjami, o których mowa w art. 71a ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach /Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm., dalej: ustawa o odpadach/ - za okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 października 2021 r., 2. raportu wygenerowanego z systemu BDO obejmującego informacje zawarte w kartach przekazania odpadów sporządzanych przez "B" sp. z o.o. na potrzeby odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady, położonych na obszarze Gminy [...] (wraz z ewentualnymi potwierdzeniami oraz informacjami, o których mowa, o których mowa w art. 69 ust. 3, 3a, 3b ustawy o odpadach) za okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 października 2021 r., 3. protokołów (oraz wszelkich innych dokumentów) związanych z kontrolami prowadzonymi przez Gminę [...] wobec "B" w zakresie prawidłowości realizacji działań związanych z gospodarowaniem odpadami - w latach 2020 i 2021. Powołując wybrane przepisy o odpadach Skarżąca stwierdziła, że Gmina jest w posiadaniu informacji objętych punktem 1 i 2 wniosku i jest uprawniona do wygenerowania raportu. Natomiast wglądu do tych informacji nie posiadają podmioty prywatne. Stanowisko organu zawarte w piśmie z 16 listopada 2021 r. (będącym odpowiedzią na wniosek) w sposób nieprawidłowy odnosi się do tzw. "rejestru", o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o odpadach. Wedle art. 49 ust. 7, rejestr jest publicznie dostępny, jednakże stanowi on wyłącznie część Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (art. 49 ust. 6 ustawy o odpadach). Zakres danych zawartych w rejestrze (art. 52) jest inny (węższy), niż zawartych w BDO (art. 79 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach). Z powyższego wynika, że Gmina naruszyła przepisy o dostępie do informacji publicznej i pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie w całości. Przyznając fakt otrzymania wniosku z dnia 29 października 2021 r. o udostępnienie informacji wskazał, że pismem z dnia 16 listopada 2021 r. udzielił odpowiedzi na wniosek. Odnośnie do punktu 1 i 2 wniosku poinformował, że BDO jest jawna i Skarżący może we własnym zakresie uzyskać informację. Poza tym BDO jest rejestrem prowadzonym przez inny podmiot, tj. marszałka województwa. Organ nie posiada więc żądanej informacji a musiałby ją wytworzyć na potrzeby Skarżącego. Takie żądanie jest nadużyciem prawa do informacji publicznej. Poza tym wnioskowana informacja ma zaspokoić wyłączenie interes Spółki, co nie mieści się w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od tego Wójt wskazał, że Skarżący występował z podobnymi wnioskami 6 września, 29 października i 22 listopada 2021 r.. Skarżący posiada wpis do rejestru działalności regulowanej Urzędu Gminy [...], podobnie jak "B", z którym Gmina podpisała w grudniu umowę na odbiór odpadów komunalnych. Fakty te wskazują, że informacja ma służyć Skarżącemu do prywatnych celów, walki z firmą konkurencyjną. Jeśli chodzi natomiast o punkt 3 wniosku, to odpowiedź została udzielona. W piśmie z dnia 18 lutego 2022 r. Spółka przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie, będące obszerną repliką na odpowiedź organu na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 29 października 2021 r. Spółka zwróciła się o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1. raportu wygenerowanego z systemu Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej: "BDO") obejmującego informacje zawarte w kartach przekazania odpadów komunalnych sporządzanych przez "B" sp. z o.o. na potrzeby odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady, położonych na obszarze Gminy [...] (wraz z ewentualnymi potwierdzeniami oraz informacjami, o których mowa w art. 71a ust. 4, 5, 6 ustawy o odpadach - za okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 października 2021 r., 2. raportu wygenerowanego z systemu BDO obejmującego informacje zawarte w kartach przekazania odpadów sporządzanych przez "B" sp. z o.o. na potrzeby odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady, położonych na obszarze Gminy [...] (wraz z ewentualnymi potwierdzeniami oraz informacjami, o których mowa, o których mowa w art. 69 ust. 3, 3a, 3b ustawy o odpadach) za okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 października 2021 r., 3. protokołów (oraz wszelkich innych dokumentów) związanych z kontrolami prowadzonymi przez Gminę [...] wobec "B" w zakresie prawidłowości realizacji działań związanych z gospodarowaniem odpadami - w latach 2020 i 2021. Wniosek do Wójta wpłynął w dniu 2 listopada 2021 r. Organ ten, pismem z dnia 16 listopada 2021 r., na pytanie 1 i 2 wniosku poinformował, że rejestr BDO jest systemem ogólnie dostępnym, każdy zainteresowany może samodzielnie sprawdzić, czy i w jakim zakresie wybrany podmiot jest zarejestrowany w BDO. Filtrowanie odbywa się pod kątem rodzaju wypełnionych przez podmiot tabel we wniosku rejestracyjnym, po procesie odzysku lub recyklingu oraz po kodzie odpadu. Co do pytania 3. stwierdzono, że w latach 2020 i 2021 r., na dzień przygotowania odpowiedzi, Gmina nie prowadziła kontroli "B" w przedmiotowym zakresie. Odpowiedź, zgodnie z wnioskiem, została udzielona Skarżącej na podany adres e-mail. Nie zgadzając się z odpowiedzią na dwa pierwsze pytania, Spółka złożyła skargę na bezczynność. II. 1. Legalną definicję "informacji publicznej" zawiera art. 1 ust. 1 u.i.d.p. Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. II SAB/Gd 13/16, wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. II SA 4059/02). Podkreśla się również, że informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 3117/19). Sąd utożsamia się z tymi poglądami. 2. Nie ulega wątpliwości, że wójt jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) i z mocy art. 4 ust. 3 jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, tylko gdy ją posiada. Z przepisu art. 9b. ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888, dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości") wynika, że rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi wójt (burmistrz lub prezydent). Do tego też organu podmiot odbierający odpady komunalne obowiązany jest składać roczne sprawozdania, które przekazywane są za pośrednictwem BDO (art. 9n ust. 1, ust. 2 i ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości). Zatem wójt jest w posiadaniu informacji objętych BDO. 3. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o odpadach, tworzy się Bazę danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, zwaną dalej "BDO". Zakres przedmiotowy BDO określa ustęp 2 tego artykułu, natomiast ustęp 3 stwierdza, że BDO zawiera także informacje objęte rejestrem. W tym miejscu wskazać należy, że przepisy dotyczące rejestru zamieszczone są w Dziale IV, rozdział 1 ustawy o odpadach; art. 49 wskazuje organ prowadzący rejestr i wymienia grupy podmiotów, dla których jest prowadzony, w tym podmioty gospodarujące odpadami (art. 4 ust. 1 pkt 4). Rejestr ten, w myśl art. 4 ust. 7 ustawy o odpadach, jest publicznie dostępny, z włączeniami szczegółowo wskazanymi w punktach od 1 do 8. Stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy o odpadach, dostęp do BDO (którego częścią jest rejestr, o którym mowa w art. 49 tej ustawy), mają wyłącznie podmioty wymienione w tym przepisie, zwane dalej "użytkownikami", z tym że dostęp do rejestru odbywa się zgodnie z art. 49 ust. 7 ustawy o odpadach. Sąd stwierdza, że pośród użytkowników BDO art. 83 ust. 1 wymienia m.in. wójta, burmistrza lub prezydenta (pkt 15), natomiast nie wymienia jako "użytkownika" BDO takiego podmiotu, jakim jest Spółka. 4. Z przedstawionych unormowań jednoznacznie wynika, że wbrew stanowisku Wójta wyrażonym w piśmie z dnia 16 listopada 2021 r. (odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej), Skarżąca nie ma możliwości uzyskania informacji gromadzonych w BDO. Zaznaczyć należy, że wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy informacji znajdujących się w BDO, gromadzonych zgodnie z zakresem wynikającym z art. 79 ust. 2 ustawy o odpadach, a nie udostępnienia danych zawartych w rejestrze. Zatem pomimo udzielenia przez Wójta w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, organ ten pozostaje w bezczynności odnośnie do punktu 1 i 2 wniosku z dnia 29 października 2021 r. Wójt nie zrealizował bowiem wniosku w tej części, gdyż udzielając odpowiedzi w oczywisty sposób niewłaściwie zinterpretował przepisy regulujące dostęp do BDO. Innymi słowy, udzielona wbrew obowiązującym przepisom odpowiedź nie może być uznana za udzielnie informacji publicznej. Przedstawienie bowiem informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, względnie oczywiście niezgodnej z przepisami, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2021 r. sygn.. III OSK 1092/21). Mając powyższe na uwadze Sąd zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku z dnia 29 października 2021 r. w części dotyczącej punktów 1 i 2, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a."). Ponieważ Wójt nie zlekceważył wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie działał z przekroczeniem ustawowego terminu do jego załatwienia, a zajmując stanowisko w piśmie z dnia 16 listopada 2021 r. dokonał wadliwej wykładni prawa w zakresie dostępu do BDO, dlatego Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Konsekwencją stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, brak jest podstaw do przyznania Skarżącej sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. (tak NSA w wyroku z dnia 7 października 2021 r. sygn. I OSK 2817/20). Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.