II SAB/Rz 111/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego W. D. z dnia 15 sierpnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w [...] na rzecz skarżącego W. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 15 sierpnia 2023 r. (przesłanym za pośrednictwem poczty e-mail) W.D. (dalej: "skarżący") wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: kserokopii /skanu/ zanonimizowanego orzeczenia kończącego postępowania dyscyplinarne wraz z uzasadnieniem z lipca 2013 roku wobec Zastępcy Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w [...] podkomisarza W.B., który w sposób nieprawidłowy sprawował funkcyjny nadzór służbowy. Wskazał, że wnioskowaną informację należy przesłać w pliku pdf pocztą elektroniczną na podany adres e-mail. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Komendant w piśmie z 25 sierpnia 2023 r. L.dz.Eikd-139/23 poinformował, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W.D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie: ← art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, ← art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r" poz. 902 ze zm. - dalej: "u.d.i.p.") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, ← -art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi. Wobec powyższych zarzutów skarżący zawnioskował o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 15 sierpnia 2023 r. i zasądzenia od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywiódł, że orzeczenia dyscyplinarne stanowią informację publiczną. Wniosek o udostępnienie rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym na podstawie ustawy jest żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze in fine u.d.i.p. Orzeczenia ainformację publiczną, albowiem stanowią o rozstrzygnięciu przez organ państwowy konkretnej sprawy funkcjonariusza państwowego, wyrażają zatem stanowisko tego organu (komisji) w tej sprawie. Wobec tego dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Orzeczenie dyscyplinarne jest informacją publiczną dotyczy bowiem funkcjonariusza policji, który jest osobą pełniącą funkcję publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącego z powodu nieudostępniania tych informacji zgodnie z wnioskiem organ pozostaje w bezczynności co sprawia, że skarga jest zasadna. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w [...] zawnioskował o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ wskazał, że nie dopuścił się bezczynności ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nie jest zobowiązany do udostępnienia dokumentów, które nie mają charakteru informacji publicznej. Skoro treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwienia indywidualnych spraw, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to prawidłowym sposobem rozwiązania rozpoznania tego wniosku była odmowa udostępnienia żądanych informacji oraz poinformowanie o tym wnioskodawcy pismem. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku skarżącego były informacje dotyczące indywidualnie oznaczonego funkcjonariusza policji. Wniosek nie wskazywał na zakres dotyczący informacji publicznych, a jedynie zawierał żądanie udostępnienia materiałów danej sprawy, które to żądanie wykazywało na cel jakim jest zaspokojenie prywatnego interesu wnioskodawcy, a to w związku z korelacją jego osoby i funkcjonariusza którego dotyczyło postępowanie a których to informacji wnioskodawca żądał (wnioskodawca i funkcjonariusz pozostawali w pewnym okresie czynnej służby na analogicznych stanowiskach). Reasumując organ stwierdził, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Komendant wskazał, że zasadni nie wydał decyzji administracyjnej a zawiadomił skarżącego, że wniosek nie może być uwzględniony, zaś interesujące go informacje nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej również jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Równocześnie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 powyższej ustawy kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z powyższych względów wskazać należy, iż w myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 P.p.s.a.), z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie". Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także takiej, której organ nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17, CBOSA). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności można mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie jest również przedmiotem sporu, iż Komendant Powiatowy Policji czyli formacji powołanej do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Większych wątpliwości nie budzi również kwestia kwalifikacji prawnej żądanej informacji. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie jw.). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że orzeczenia organów dyscyplinarnych względem osób wykonujących zadania publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (wyroki NSA z 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1112/15; z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1449/16; z 26 maja 2017, sygn. akt I OSK 2534/16; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 100/20 z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1076/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 listopada 2022 r.,II SAB/Po 171/22), które tutejszy Sąd w pełni podziela. Z tych też względów nie ulega wątpliwości, iż wnioskowane orzeczenie dyscyplinarne stanowi informację publiczną. Mając powyższe na uwadze ocenie Sądu pozostała kwestia czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w zgodzie z przepisami u.d.i.p. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną czy też, że podmiot nią nie dysponuje następuje w formie pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W tym terminie (14 dni) podmiot zobowiązany powinien również poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Niespornie, w niniejszej sprawie, organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, będąc w jej posiadaniu, błędnie przyjmując, że nie stanowi ona informacji publicznej. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał skarżony organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udzielenie informacji publicznej, wyznaczając mu w tym zakresie 14-dniowy termin liczony od dnia zwrotu akt do organu z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I wyroku). Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd orzekł, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ w terminie 14 dni udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, błędnie kwalifikując charakter żądanej informacji. Zachowanie organu nie cechowało lekceważenie czy ignorowanie wnioskodawcy, stąd brak możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności (pkt II wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. (pkt III wyroku).