II SAB/Rz 115/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2016 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Rady Miasta [...] w przedmiocie uzupełnienia uchwały dotyczącej przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - postanawia – odrzucić skargę. J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Rady Miasta [...] w przedmiocie uzupełnienia uchwały tego organu z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej "[....]" w [...] o uszczegółowienie, na czym polegać ma usprawnienie komunikacji na terenie objętym przedmiotowym Planem. Skarżąca wskazała, że w dniu 12 sierpnia 2016 r. skierowała do Rady Miasta [...] wezwanie do uzupełnienia powyższej uchwały o dokładne uzasadnienie w zakresie usprawnienia komunikacyjnego, dla którego planowana jest zmiana miejscowego planu. W odpowiedzi z dnia 8 września 2016 r. Przewodniczący Rady powołał się na brzmienie Statutu Miasta [...], odmawiając stosownego uzupełnienia. Zdaniem składającej skargę, bez żądanego przez nią uzupełnienia uzasadnienia przedmiotowej uchwały o szczegółowe informacje odnośnie do planowanej przez radę poprawy komunikacji nie jest możliwa ocena, czy poprawa ta nie będzie naruszać obowiązującego prawa lub też uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżąca stwierdziła, że odstąpienie przez władze Miasta [...] od budowy drogi [...], przewidzianej zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w [...] stanowi ograniczenie jej prawa własności w stosunku do działki nr 564. W odpowiedzi na skargę sporządzonej imieniem Rady Miasta [...] przez Burmistrza Miasta [...] wniesiono o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej i zasądzenie kosztów procesu. Burmistrz wskazał, że zawarte w uzasadnieniu do projektu przedmiotowej uchwały zapisy są wystarczające i uchwała ta nie wymaga żadnego dodatkowego uzasadnienia. Poza tym, skarga na bezczynność organu gminy może zostać wniesiona, jeżeli organ ten wbrew wyraźnemu obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa uchyla się od podjęcia określonych działań. Tymczasem regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p." (tj. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1) wprowadzają fakultatywność planowania miejscowego. Uchwalenie lub zmiana miejscowych planów nie są obowiązkowe, chyba że wymagają tego przepisy odrębne. Inicjatywa podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do rady lub burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznanie sprawy co do jej meritum możliwe jest dopiero wówczas, gdy spełnione są warunki dopuszczalności skargi określone ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), określanej dalej "P.p.s.a.". W art. 3 § 2 tej ustawy wskazany został zakres przedmiotowy sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej, a zatem rodzaje aktów podlegających tej kontroli. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. dopuszczalne jest także kwestionowanie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w ściśle wymienionych w tych przepisach przypadkach, które jednak nie odnoszą się do aktów prawa miejscowego bądź innych niż akty prawa miejscowego aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej. Unormowanie zawarte w art. 3 § 3 P.p.s.a. odsyła jednak także do regulacji ustaw szczególnych, przewidujących sądową kontrolę i określających możliwe do stosowania przez sąd środki. Takim szczególnym rozwiązaniem jest to przewidziane w art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), określanej następnie jako "u.s.g.". Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do odpowiedniego stosowania tego unormowania odsyła z kolei powołany wyżej art. 101a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym odnosi się to do przypadków, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Na tle brzmienia tego ostatniego przepisu ukształtowało się orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym znajdzie on zastosowanie tylko wówczas, gdy odpowiednia norma prawna nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie zatem skargi wniesionej w oparciu o tę regulację wymaga wskazania unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organu gminy i równocześnie wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organu gminy w wykonaniu tego obowiązku a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia strony skarżącej. Powyższą konieczność działania organu gminy w danym wypadku wyprowadza się mianowicie ze sformułowania "czynności nakazane prawem", które zawiera w sobie element obligatoryjności owych czynności. Nakaz wykonania danej czynności musi więc wynikać z przepisu prawa wskazującego zakres i czas jej wykonania. [tak np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 24.09.2010 r. II OSK 1745/10, z 6.10.2011 r. II OSK 1501/11, z 29.01.2013 r. II OSK 59/13, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego określa wspomniana wyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jej art. 3 ust. 1, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z pewnymi wskazanymi w tym przepisie wyjątkami, należy do zadań własnych gminy. W myśl art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inicjatywa w powyższym zakresie należy bądź do samej rady bądź do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zwrócenia uwagi wymaga także brzmienie art. 14 ust. 8 u.p.z.p., według którego plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Z przytoczonych unormowań wynika, że władztwo planistyczne jest domeną gminy, stanowiąc jej zadanie własne, które wykonuje samodzielnie, a uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma zasadniczo fakultatywny charakter, co zasadnie podkreślone zostało w odpowiedzi na niniejszą skargę. Oznacza to, że konkretna gmina może, lecz nie musi go uchwalać, o ile oczywiście wymóg w tym zakresie nie wynika ze szczególnych regulacji. Tym samym, wniesienie skargi na bezczynność organu gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź przystąpienia do jego uchwalenia może dotyczyć wyłącznie sytuacji, gdy istniał ustawowy obowiązek uchwalenia takiego planu, zaś rada gminy go nie wykonała. Jeśli jednak takiej obligatoryjności działania nie było, to skarga jest wówczas niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że skoro podjęcie przez Radę Miasta [...] uchwały z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej "[...]" w [...] miało fakultatywny charakter i nie istniałaby w związku z tym możliwość skutecznego zarzucenia bezczynności w tym zakresie, to tym bardziej nie jest dopuszczalny zarzut odnośnie do braku zawarcia w niej treści żądanej przez skarżącą tj. w zakresie rozbudowania uzasadnienia przedmiotowej uchwały (tzw. reguła wnioskowania "z większego na mniejsze"). Odnosząc się jeszcze do argumentu skarżącej, że bez żądanego przez nią uzupełnienia uzasadnienia przedmiotowej uchwały o szczegółowe informacje odnośnie do planowanej przez radę poprawy komunikacji nie jest możliwa ocena, czy poprawa ta nie będzie naruszać obowiązującego prawa lub też uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym jej prawa własności należy zauważyć, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze (a wiec także w sprawie przystąpienia do zmiany w tym zakresie z uwagi na treść art. 27 u.p.z.p.) nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, a zatem nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże ona organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to bowiem uchwała intencyjna, której konsekwencją podjęcia jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej Okoliczność zaś, że pośrednio tzn. "refleksowo" może oddziaływać na sytuację prawną określonych podmiotów nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały. (tak np. wyrok NSA z 24.01.2013 r. I OSK 2442/12, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że wskazana uchwała nie może naruszyć interesu prawnego właścicieli nieruchomości objętych przyszłym miejscowym planem, skoro jej zadaniem jest jedynie wyrażenie woli właściwego organu gminy w zakresie zamiaru uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego (bądź zmiany w tym zakresie) na określonym terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna. Przeznaczenie konkretnej nieruchomości ustalone zaś zostanie w samym miejscowym planie. Z kolei podniesiona w skardze kwestia budowy drogi [...] była już przedmiotem postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Rz 82/11. W sytuacji więc, gdy powołany wyżej art. 3 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. nie przewiduje dopuszczalności skargi w sprawie określonej przez J. K. i nie dopuszcza jej także szczególny przepis jakim jest art. 101a ust. 1 u.s.g. (który musi być wykładany zgodnie z literalnym brzmieniem, bez możliwości stosowania wykładni rozszerzającej), to należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zawarte w odpowiedzi na skargę żądanie zasądzenia od skarżącej kosztów postępowania nie mogło zostać uwzględnione z uwagi na brzmienie art. 200 P.p.s.a., który umożliwia powyższe tylko w sytuacji, gdy dojdzie do uwzględnienie skargi, a ponadto koszty te należą się wówczas stronie skarżącej od organu, nie zaś odwrotnie.