II SAB/Rz 125/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji I. stwierdza, że Rektor [...] dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Rektora ...] na rzecz skarżącego D. G. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. G. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Rektora [....] (dalej: Rektor lub Organ) w zakresie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji z 12 maja 2025r. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że 12 maja 2025 r. Rektor przesłał mu wiadomość na platformie ePUAP zatytułowaną "decyzja", do której dołączono pismo z tego samego dnia, stanowiące odpowiedź na dwa wcześniejsze pisma Skarżącego z 5 maja 2025 r. oraz 10 maja 2025 r. Pismo z 5 maja 2025 r. dotyczyło wniosku o udostępnienie informacji publicznej, natomiast pismo z 10 maja 2025 r. zawierało skargę na pracowników [...] (dalej: "Szpital") skierowaną do Dyrektora Szpitala, którą Skarżący przekazał Rektorowi jako organowi sprawującemu nadzór nad jednostką. Skarżący podniósł, że następnego dnia tj. 13 maja 2025 r., złożył do Organu pismo stanowiące skargę na powyższe, w którym wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z 12 maja 2025 r. ze względu na jej wady prawne. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności pisma z 12 maja 2025 r., powołując się na art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. tj. m.in.: braki formalne decyzji, w tym brak podpisu, numeru decyzji oraz uzasadnienia, które utrudniają jej prawidłowe zrozumienie i rodzą wątpliwość, czy decyzja jest wolą organu reprezentowanego przez osobę upoważnioną, czy inicjatywą pracownika mającego dostęp do systemu ePUAP. 16 czerwca 2025 r. Skarżący skierował do Rektora ponaglenie, wskazujące że Organ formalnie nie wydał decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 12 maja 2025r. W treści skargi zaznaczył, że do chwili wniesienia tej skargi, tj. do 24 czerwca 2025 r., Rektor nie wydał decyzji w odpowiedzi na wniosek z 13 maja 2025r. oraz ponaglenie z 16 czerwca 2025 r., czym naruszył ustawowe terminy określone w Kodeksie postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: K.p.a.). W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że za pismem przewodnim, wysłanym drogą elektroniczną 12 maja 2025 r. Organ udzielił Skarżącemu odpowiedzi na jego wcześniejsze pisma. Samo pismo przewodnie zostało przez system elektroniczny zatytułowane "decyzja" jedynie na skutek omyłki. Omyłkowo zamieszczono też oświadczenie o treści: "oświadczam, iż rezygnuję z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 391 K.p.a. § 1d K.p.a.". Pismo to nie nosiło jednak znamion decyzji administracyjnej ani pod względem formalnym, ani materialnym. Nie tylko nie zawierało elementów koniecznych decyzji administracyjnej, ale przede wszystkim nie rozstrzygało o istocie sprawy administracyjnej. Dlatego w odpowiedzi na wniosek Skarżącego, Rektor wydał postanowienie z 30 czerwca 2025r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z 12 maja 2025 r. Rektor podkreślił, że Skarżący miał świadomość, iż pismo z 12 maja 2025 r. nie posiada cech decyzji administracyjnej. Dokument został błędnie oznaczony jako "decyzja", nie będąc w istocie władczym rozstrzygnięciem organu. Powołując się na przepis art. 61a § 1 zd. 1 i § 2 K.p.a. 30 czerwca 2025 r. Rektor wydał postanowienie (sprostowane postanowieniem z 16 lipca 2025 r.) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z 12 maja 2025 r., zawierającego oświadczenie o rezygnacji z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 391 K.p.a. § 1d K.p.a. W ocenie Rektora, w tym stanie faktycznym i prawnym, wniesiona skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na wstępie wskazać należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi, okoliczność ta ma jedynie wpływ na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Gdy w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem działanie (akt lub czynność) organu, lecz jego ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność, sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w §1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że stan taki zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). W rozpoznawanej sprawie Skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 12 maja 2025 r. Organ natomiast, nie znajdując podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku – działając na podstawie art. 61a § 1 zd. 1 i § 2 K.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z 12 maja 2025 r. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie – dotyczącej, zgodnie z treścią skargi, bezczynności organu - jest zatem wyłącznie kwestia terminowości działania Organu, oceniana na dzień wniesienia skargi. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, w odpowiedzi na wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji (niezależnie od ewentualnej zasadności tego wniosku) do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu nie zostało ani wszczęte żądane postępowanie, ani też nie doszło do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Z akt sprawy nie wynika aby strona była zawiadamiana o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Wniosek Skarżącego o bezczynności organu jest zatem zasadny. Skoro bowiem organ nie widział podstawy do wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego, to miał obowiązek podjąć przewidziane prawem działania proceduralne. W dalszym ciągu obowiązkiem organu było sprawne załatwienie sprawy w terminach wyżej wskazanych - organ miał obowiązek procedować niezwłocznie, w terminie nie dłuższym niż miesiąc bądź też zawiadomić stronę, w myśl art. 36 K.p.a. o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza automatycznie, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły - konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyr WSA w Poznaniu z 18 lipca 2024 r. II SAB/Po 69/24). Nie mniej jednak w przedmiotowej sprawie ani z akt sprawy, ani z odpowiedzi na skargę nie da się wywnioskować że opóźnienie w załatwieniu przedmiotowej sprawy wynikało z okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, czy też wynikających ze szczególnego skomplikowania sprawy. Biorąc pod uwagę sam przedmiot sprawy, jak i rozstrzygnięcie organu, nie sposób uznać, że samo rozeznanie w przesłankach ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czy też stwierdzenie braku takowych przesłanek w odniesieniu do pisma, które nie stanowi władczego rozstrzygnięcia sprawy, stanowi o szczególnym skomplikowaniu sprawy, uzasadniającym wydłużony okres jej rozpoznawania. Dlatego zasadnym jest uznanie, że organ miał obowiązek załatwić sprawę niezwłocznie, bądź w czasie nie dłuższym niż mieniąc – a zatem na dzień wniesienia skargi przez Skarżącego pozostawał w bezczynności. Bezczynność ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2331/16 z 15 października 2025r. III OSK 557/25). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2563/13, z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20). Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Mimo iż organ w odpowiedzi na skargę nie precyzuje przyczyn, leżących u podstaw opóźnienia w wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, to sam fakt, że na dzień rozpoznania skargi sprawa został załatwiona poprawnie pod względem formalnym, skutkuje brakiem możliwości uznania przedmiotowej bezczynności za rażące naruszenie prawa. Ewidentnie bowiem organ nie uchylił się od załatwiania sprawy w prawidłowej formie, a uchybił jedynie ustawowemu terminowi do jej załatwienia. Sąd nie dopatrzył się zatem po stronie organu intencjonalnego działania, mającego na celu nierozpoznanie wniosku. Stwierdzając zatem, że organ dopuścił się bezczynności, Sąd uznał jednocześnie, iż bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd nie dopatrzył się również potrzeby dodatkowego dyscyplinowania organu w formie grzywny czy zasądzenia sumy pieniężnej. Orzeczenie w sprawie zostało już bowiem wydane. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 209 P.p.s.a., obejmując rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów postępowania uiszczony przez Skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.,