II SAB/Rz 14/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie rozpoznania skargi na działanie pracownika - postanawia – odrzucić skargę. A. P. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na bezczynność Burmistrza [...] polegającą na braku rozpatrzenia jego skargi złożonej do tego organu dnia 14 grudnia 2017 r. Stan sprawy jest następujący. W piśmie z dnia 2 grudnia 2016 r., skierowanym do Burmistrza [...], A. P. zwrócił się ze skargą na działalność pracownika Urzędu Miejskiego w [...] – M. J. Na powyższe Burmistrz [...] udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 21 grudnia 2016 r. Następnie, w piśmie z dnia 14 grudnia 2017 r., A. P. ponowił skargę na działalność M. J., zarzucając jej przekroczenie uprawnień pracownika samorządowego. Odpowiadając na powyższe – pismo z 10 stycznia 2018 r. – Burmistrz [...] – wskazując jako podstawę swojego działania art. 239 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." – podtrzymał swoje stanowisko wyrażone wcześniej w odpowiedzi z 21 grudnia 2016 r. Wówczas, w dniu 15 stycznia 2018 r., A. P. skierował do Urzędu Miejskiego w [...] ponaglenie, wzywając do usunięcia rażącego naruszenia prawa poprzez zaprzestanie pozostawania w bezczynności i przewlekłego rozpatrywania jego skargi z dnia 14 grudnia 2017 r. Uzasadniając swoje żądanie wskazał na art. 237 § 4 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1, pkt 2 K.p.a. Natomiast dnia 18 stycznia 2018 r. wpłynęła do Urzędu Miejskiego w [...] wymieniona na wstępie skarga na bezczynność Burmistrza [...], zarzucająca naruszenie art. 37 § 1, § 2, art. 231 § 1,§ 4, art. 77, art. 7 i art. 8 K.p.a. W odpowiedzi na nią organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej ze względu na jej złożenie w związku ze skargą z dnia 14 grudnia 2017 r., której podstawą są przepisy działu VIII K.p.a. Dnia 15 lutego 2018 r. do tut. Sądu wpłynęła, nadesłana przez skarżącego, kserokopia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] wskazującego, że Burmistrz [...] nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy ze skargi A. P. z dnia 14 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, na co słusznie zwrócił uwagę Burmistrz [...] w odpowiedzi na nią. Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości kontrolując działania organów administracji publicznej, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Nie wszystkie jednak formy działalności tychże organów podlegają kontroli sądowej. Przesądza o tym z kolei brzmienie art. 3 § 2 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Te ostatnie przepisy określają zakres przedmiotowy kontroli sądowoadministracyjnej, wymieniając enumeratywnie akty, czynności, ewentualnie ich brak (bezczynność, przewlekłość) jako podlegający ocenie przez sąd administracyjny. Katalog ten rozszerza jeszcze treść art. 3 § 3 P.p.s.a., który stanowi, iż sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wśród dopuszczonych przez wymienione regulacje form działalności administracji publicznej znajduje się także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (tj. odnoszących się do obowiązku wydania decyzji, określonego postanowienia czy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (odnoszącym się do interpretacji przepisów prawa podatkowego). Z kolei art. 3 § 1 pkt 9 P.p.s.a. wskazuje, że sąd rozpoznaje także skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nie ulega wątpliwości, że skarga, którą A. P. złożył w piśmie z dnia 2 grudnia 2016 r., a następnie w piśmie z 14 grudnia 2017 r. złożona została w oparciu o art. 227 K.p.a. Wskazuje na to argumentacja tych pism zarzucająca pracownicy Urzędu Miejskiego w [...] nieprawidłowe działania. Świadczy o tym także jednoznacznie treść skargi skierowanej do tut. Sądu na bezczynność Burmistrza [...], w której wnoszący ją powołuje m. in. art. 231 K.p.a., mieszczący się w dziale VIII K.p.a. zatytułowanym: "Skargi i wnioski". W takim też trybie była na nią udzielana odpowiedź przez wskazany organ – pisma z dnia 21 grudnia 2017 r. i z 10 stycznia 2018 r. Przepis art. 227 K.p.a. zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem przewidzianej nim skargi. Stanowi on mianowicie, że mogą być nim w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 K.p.a., który określa krąg ich adresatów. Przedmiotem skargi może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy [postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 4.04.2012 r. I OSK 717/12]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest przy tym pogląd, iż w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. O sposobie załatwienia skargi złożonej w trybie art. 227 K.p.a. zawiadamia się wnoszącego skargę (art. 237 § 3 K.p.a.). Skarga ta jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Dlatego skargi takie są załatwiane w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu Działu VIII K.p.a., a więc skarg związanych z krytyką należytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo ich pracowników, ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w P.p.s.a., a ta forma działalności administracji (skargi powszechne w rozumieniu Działu VIII k.p.a.) nie została wymieniona w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. (tak np. postanowienie NSA z 8.05.2009 r. II OSK 689/09, postanowienie NSA z 20.11.2013 r. II OSK 2783/13). W takiej zaś sytuacji, wbrew stanowisku A. P., złożona przez niego skarga nie może być dopuszczalna jako kwestionująca bezczynność w zakresie podjęcia przez Burmistrza [...] aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 2 pkt 4 P.p.s.a., bowiem odpowiedź organu na skargę powszechną z art. 227 K.p.a. nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym przepisie P.p.s.a. Z wymienionych względów orzeczono o odrzuceniu skargi A. P. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, § 3 P.p.s.a. uznając, że ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Z uwagi na to, że skarga nie nadawała się do merytorycznego rozpoznania, nie wzywano skarżącego do uiszczenia wpisu od niej, a to zgodnie z art. 222 P.p.s.a.