II SAB/Rz 144/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego K. M. z dnia 12 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego K. M. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 12 sierpnia 2024 r. K. M. (dalej: Skarżący) wystąpił do Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz lub organ) w trybie informacji publicznej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 września 20001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. po. 902 dalej – u.d.i.p.) o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. w związku z udzieleniem pismem z 18 lipca 2024 r. informacji, że dla nieruchomości położonych w obrębie [...] miasta [...] wydawane były decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie budowy sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej, wniósł o udzielenie informacji na jakiej konkretnie podstawie prawnej spółka miejska [...] wykonuje zadania własne gminy w zakresie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i decyduje komu zapewnić dostawę wody a komu nie? Przepis adresowany jest do wyłącznie do gminy, a nie spółki komunalnej. Art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej wyraźnie stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Z kolei art. 10 ww. ustawy wyraźnie stanowi, że forma spółki jest zastrzeżona do sfery wykraczającej poza użyteczność publiczną. Wykonywanie zadania z zakresu dostawy wody ewidentnie należy do strefy użyteczności publicznej. Zatem ponawiam pytanie w oparciu o jaki akt prawa spółka "A" decyduje o przyłączeniu lub nie mieszkańca gminy do sieci wodociągowej? 2. w jaki sposób sprawowana jest kontrola ze strony Gminy nad prawidłowością odmów przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy dla przykładu pismo wystosowane przez "A" Sp. z o.o. z dnia 29 kwietnia 2024 r. nr [...] nie zawiera żadnego merytorycznego uzasadnienia. W odpowiedzi wskazano, że zapewnienie dostawy wody wydawane przez "A" "nie stanowi samodzielnego przedmiotu rozstrzygnięcia o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zapewnienia". Proszę wskazać w jakim trybie wnioskodawca ma uzyskać pozytywną dla siebie decyzję o lokalizacji celu publicznego, skoro podstawą dla urzędników do dalszego procedowania wniosku jest pismo "A". W pkt 2 pisma z 18 lipca 2024 r. wskazano, że "decyzja o lokalizacji celu publicznego została wydana w oparciu o wniosek złożony przez wnioskodawcę wraz z załącznikami, a zapewnienia wydawane przez "A" stanowią jeden z koniecznych załączników do wniosku o wydanie decyzji". Skoro "A" nie wyda zapewnień to Urząd Miasta nie interesuje się tym i nie bada czy to było słuszne czy nie tylko odmawia wydania decyzji bo wniosek nie zawiera wszystkich załączników. W odpowiedzi wskazano ogólnikowe stwierdzenie, że kontrolę spółki sprawuje Rada Nadzorcza – proszę o informację jak i w jaki sposób oraz ile razy Rada Nadzorcza kontrolowała prawidłowość wydawania odmów przyłączenia do sieci? W jaki sposób Rada Nadzorcza badała zasadność odmowy przyłączenia do sieci? To samo dotyczy Zgromadzenia Wspólników – w jaki sposób ZW badało zasadność i podstawy odmów przyłączenia do sieci? 3. dlaczego w pismach "A" nie ma żadnej informacji o prawie złożenia reklamacji lub prawie skierowania sprawy do organu regulacyjnego o którym mowa w art. 27e ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków? 4. czy dla spółki "A" Sp. z o.o. opracowano regulamin, w którym m.in. będą opisane prawa osób występujących o warunki techniczne w zakresie dostawy wody i odprowadzania ścieków? Jeżeli tak, proszę o skan tego regulaminu. 5. proszę wskazać czym różni się sytuacja K. M. i jego nieruchomości tj. działki nr [...] od sytuacji faktycznej i prawnej R. B. i jego nieruchomości tj. działki nr [...], że R. B. uzyskał zarówno warunki techniczne rozbudowy sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej i przyłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej a następnie decyzję z 16 kwietnia 2024 r. z K. M. otrzymał pismo, o którym mowa w pkt 1 wniosku z daty 29 kwietnia 2024 r. gdzie spółka "A" Sp. z o.o. pisze " z uwagi na brak sieci wod-kan do której można przyłączyć projektowane budynki nie zapewniamy dostawy wody i odbioru ścieków sanitarnych dla ww. potrzeb"? Napisaliście Państwo w pkt 3 pisma z 18 lipca 2024 r. że procedowanie odbywa się w oparciu o art. 19a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.. oraz na podstawie o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Gdzie zatem w piśmie "A" z 29 kwietnia 2024 r. znajduje się wskazanie podstawy prawnej? Wskazanie jakie przesłanki z tego przepisu są a jakie nie są spełnione? Gdzie w piśmie "A" jest wskazanie konkretnego przepisu ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.. i wskazanie jak ten przepis odnosi się do sytuacji prawnej i faktycznej K. M. i dlaczego uzasadnia odmowę? Wobec braku odpowiedzi na wymieniony wniosek Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Pismo nadano do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem Burmistrza [...] 18 września 2024 r. W odpowiedzi na wniesioną skargę Burmistrz [...] pismem z 23 września 2024 r., doręczonym stronie 24 września 2024 r., udzielił odpowiedzi na ww. pytania. Na pytania oznaczone we wniosku numerami 1, 2 i 4 udzielono odpowiedzi merytorycznej, w stosunku zaś do pytań oznaczonych we wniosku nr 3 i 5 organ poinformował wnioskodawcę, że nie dotyczą one informacji publicznej. Profesjonalny pełnomocnik Skarżącego pismem z 24 września 2024 r., cofnął wniosek o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku Skarżącego w przedmiocie informacji publicznej, w związku z faktem jej udzielenia po wniesieniu skargi. Podtrzymał przy tym żądanie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Podtrzymał żądanie zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł oraz kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ zwrócił się o umorzenie postępowania w części dotyczącej pkt 1, 2 i 4 wniosku z dnia 12 sierpnia 2024 r. oraz odrzucenie skargi w części dotyczącej pkt 3 i 5 wniosku. Wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek Skarżącego, organ pismem z 23 września 2024 r. udostępnił Skarżącemu żądaną informację publiczną tj. w zakresie pkt 1, 2 i 4 wniosku, zaś w zakresie pkt 3 i 5 wskazał, że zapytanie w tym zakresie należy kierować do "A" Sp. z o.o. Organ nie zakwestionował, że w sprawie doszło do przekroczenia ustawowego terminu na udzielenie informacji publicznej, jednakże podkreślił, że przekroczenie terminu było nieznaczne i spowodowane istotnymi okolicznościami tj. zmianami organizacyjnymi w Urzędzie Miejskim w [...] po wyborach samorządowych, w tym zmianą na stanowisku Burmistrza, a także okresem urlopowym w tym urlopem pełnomocnika organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na wstępie wskazać należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi, ma to jedynie wpływ na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. W sytuacji gdy w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie udzielił żądanej informacji publicznej ani nie zareagował w inny, prawnie dopuszczalny sposób tj. poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji, umorzenie postępowania, bądź też poinformowanie wnioskodawcy, że żądana przez niego informacja nie jest informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu na wniosek. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności w kwestiach wymienionych w art. 6 u.d.i.p., w tym o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej. Przy wykładni pojęcia informacji publicznej należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. I OSK 123/06). Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Mając na względzie te przepisy uznać należy, że informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym ze sposobem wykonywania zadań publicznych. W rozpoznawanej sprawie nie budzi też wątpliwości, że Burmistrz [...] jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jako organ władzy publicznej, którym w rozumieniu tego przepisu są też organy samorządu terytorialnego – gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa jej udostępnienia bądź umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie wnioskodawcy, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. określa termin udostępnienia informacji publicznej stanowiąc, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (wyjątki w tym zakresie zawierają: art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Co do zasady przekroczenie tego terminu zarówno w przypadku udzielenia informacji, jak i wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, czy też poinformowania, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej oznacza bezczynność organu. W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że Skarżący w ustawowym 14 dniowym terminie nie otrzymał żądanych informacji ani decyzji o odmowie ich udostępnienia, czy też informacji, że w ocenie organu cześć złożonego zapytania nie stanowi wniosku o informację publiczną. Odpowiedź na wniosek sporządzono dopiero po dniu wniesienia skargi na bezczynność w przedmiotowej sprawie. Oznacza to, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Bezczynność organu wynikła z tego, że do czasu wniesienia skargi na bezczynność, organ nie zareagował na wniosek Skarżącego. Dopiero wniesienie skargi stało się bodźcem do udzielenia żądanej informacji w odpowiedzi na część wniosku oraz stosownej informacji w zakresie pozostałej części. Odpowiadając na wnioski organu zawarte w odpowiedzi na skargę podkreślić należy, że organ do którego kierowany jest wniosek o udzielenie informacji publicznej, ma obowiązek w zakreślonym ustawowo terminie odnieść się do tego wniosku w formie prawem przewidzianej – nie tylko wtedy, gdy wniosek ten dotyczy rzeczywistej informacji publicznej ale również wtedy, gdy – tak jak w niniejszej sprawie, informacja żądana przez stronę nie kwalifikuje się jako informacja publiczna. Nie ma zatem podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w odniesieniu do części wniosku, która obejmowała zapytanie o informację publiczną, oraz tej części wniosku, która nie dotyczyła takiej informacji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ – na skutek nieudzielenia odpowiedzi na wniosek w ustawowym w terminie - dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej. Podkreślenia bowiem wymaga, że ryzyko związane z ewentualnymi problemami technicznymi, zmianami organizacyjnymi w strukturach organu, a także szeroko pojętymi metodami pracy jednostki - w całości obciąża podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W kontekście samego stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia, jaka była przyczyna bezczynności. Obowiązkiem organu było takie zorganizowanie pracy jednostki, niezależnie od zmian strukturalnych i sezonu urlopowego, które umożliwiłoby organowi terminowe udostępnianie informacji publicznej. Bezczynność organu w przedmiotowej sprawie jest zatem, w ocenie Sadu, niewątpliwa. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (tak w wyroku NSA z dnia 12 września 2024 r. I OSK 661/24, oraz wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12) Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że niezałatwienia sprawy w terminie nie można oceniać jako przejawu złej woli organu, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Pierwotną przyczyną niezałatwienia wniosku w ustawowym terminie były problemy organizacyjne wynikające ze zmian w strukturze jednostki, w tym zmiany na stanowisku Burmistrza. Okoliczności te, mimo iż obciążają organ postępowania, świadcząc o jego bezczynności, nie mogą być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, mimo że bezczynność organu jest oczywista, to nie ma podstaw do twierdzenia, iż nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby organ działał w celu uniknięcia udostępnienia danych objętych wnioskiem. Przeciwnie, po otrzymaniu sui generis ponaglenia w formie wniesionej skargi na bezczynność, organ niezwłocznie odniósł się do treści wniosku udzielając żądanej informacji w zakresie, którego Skarżący nie kwestionuje. Z tego tez względu Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł., nie dostrzegając podstaw do stosowania tego prewencyjno-represyjnego środka. Tok postępowania w przedmiotowej sprawie, w tym szybka reakcja organu po wniesieniu skargi, mimo ewidentnej bezczynności organu, nie skłania bowiem do wniosku, że tego rodzaju środek dyscyplinujący byłby w przedmiotowej sprawie uzasadniony. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, §1a oraz §2 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §2 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego (597 zł.) obejmują uiszczony w sprawie wpis od skargi (100 zł.), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł.) wynikające z §14 ust.1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023 poz. 1935), a także uiszczoną przez stronę opłatę z tytułu pełnomocnictwa (17 zł.). Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.