II SAB/Rz 16/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi B. D. na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy [...] do udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku skarżącej B. D. z dnia 27 września 2024 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącej B. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 20 stycznia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga B.D. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Wójta Gminy {...}(dalej: "Wójt" lub "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 27 września 2024 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy {...}o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia najbardziej aktualnych (wydanych najpóźniej) decyzji w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla działek ewidencyjnych o numerach{...}, {...}, {...}, {...}, {...}, {...} i {...} znajdujących się w {...} W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy {...}pismem z dnia 11 października 2024 r., że wniosek o udostępnienie informacji publicznej "nie zawiera precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji, gdyż z treści wniosku nie wynika o udostępnienie jakich konkretnych decyzji wnioskodawczyni się zwraca". Zdaniem skarżącej, organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.) - dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił wnioskowanej informacji. W jej ocenie wniosek został sformułowany precyzyjnie. Wnioskodawczyni domagała się udostępnienia treści najbardziej aktualnych decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanych konkretnie działek położonych w Gminie{...}, w miejscowości{...}. Trudno oczekiwać tutaj większej precyzji. Wójt nie wskazał przy tym, który fragment wniosku okazał się dla niego nieprecyzyjny. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym bez rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie skarżąca nie wskazała we wniosku precyzyjnych informacji personalizujących konkretne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, których żąda, aby jej udostępnić. Skarżąca wskazała przy tym w sposób ogólny i abstrakcyjny na "najbardziej aktualne (wydane najpóźniej)" decyzje bez bliższej ich identyfikacji, chociażby w zakresie wskazania daty wydania decyzji czy jej numeru. Stąd też organ nie był w stanie odkodować, jakich konkretnie decyzji skarżąca żąda, gdyż nie było jasne jakie dla skarżącej są decyzje najbardziej aktualne, a jakie mniej aktualne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Problematyka dostępu do informacji publicznej, której dotyczył wniosek, została unormowana w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia zaś przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11). Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje m.in. z uwagi na błędne zakwalifikowanie żądanej informacji jako nie posiadającej przymiotu informacji publicznej, lub na tym, że organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Podkreślenia wymaga, że z bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie zwalnia udzielenie odpowiedzi lakonicznej i zdawkowej, z której wprost nie wynika odpowiedź na zadane pytanie lub też odpowiedzi wymijającej i odwołującej się ogólnie do braku kompetencji do jego załatwienia. Dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on obowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Wystarczające jest wówczas pisemne wyjaśnienie przyczyny nieudzielenia informacji. W takim przypadku pismo informujące o tym, stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności. Nie jest bowiem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności organu w sytuacji, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu. Pismo kierowane do strony wnioskującej powinno zawierać wyjaśnienie takiego stanu rzeczy (tak w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 473/17). Podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Gdyby przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony realnej ochrony (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09,). Zasadniczo obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. W wypadku pojawienia się problemów dowodowych związanych z ustaleniem, czy żądana informacja rzeczywiście jest w posiadaniu podmiotu, do którego skierowano wniosek, przesądzające znaczenie powinno mieć to, czy przedmiot pytania (żądania) pokrywa się z właściwością rzeczową (zakresem działania) podmiotu, do którego skierowano wniosek. Zobowiązany byłby zatem każdy podmiot, który powinien mieć taką informację ze względu na swój zakres kompetencji lub swoją właściwość rzeczową. W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia najbardziej aktualnych (wydanych najpóźniej) decyzji w przedmiocie udzielania warunków zabudowy i zagospodarowania dla działek ewidencyjnych o nr{...}, {...}, {...}, {...}, {...}, {...}i {...} znajdujących się w{...}. W odpowiedzi na to pytanie poinformowano, że wniosek nie zawiera precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji. Nie wynika z niego o udostepnienie konkretnie jakich decyzji zwraca się wnioskodawca. Niewątpliwie zatem skarżąca nie uzyskała żądanej informacji. Rację ma przy tym skarżąca, że pytanie było zadane w sposób umożliwiający udzielenie żądanej informacji. Nawet jednak gdyby uznać prawidłowość stanowiska organu, co do braku precyzyjności wniosku, to należy wskazać, że w razie niejednoznaczności treści wniosku dostępowego i idącym za nią brakiem możliwości ustalenia zakresu wnioskowanej informacji, podmiot do którego skierowano ten wniosek powinien wezwać nadawcę do jego sprecyzowania - tak również NSA w wyroku z 18 maja 2023 r., III OSK 361/22. Zaznaczyć przy tym należy, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, bowiem nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. Na tym etapie postępowania nie stosuje się też przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 ustawy zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ograniczenie zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Kodeks postępowania administracyjnego ma natomiast zastosowanie w przypadku, w którym organ zmierza do wydania decyzji. Wówczas jego przepisy znajdą zastosowanie także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p., z którego wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., należy odczytywać przyjmując, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Zatem jedynie w przypadku wydawania decyzji odmownej organ jest związany przepisami k.p.a., co wynika z art. 16 ust. 1 i art. 13 ustawy z 6 września 2001 r. - por. wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r. sygn. I OSK 873/15, 26 maja 2017 r. sygn. I OSK 2534/16, 27 września 2017 r. sygn. I OSK 7/17, 12 października 2017 r. sygn. I OSK 430/17, 18 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 758/16, 22 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 2957/17, 23 września 2022 r. sygn. akt III OSK 2024/21. Na gruncie niniejszej sprawy organ nie zmierzał do wydania decyzji administracyjnej, a zatem nie był uprawniony do wzywania skarżącej do usunięcia braków formalnych wniosku dostępowego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że w ogóle nie był on uprawniony do wezwania skarżącej do sprecyzowania jego treści. Jeżeli organ uważał, że z uwagi na brak precyzji treściowej wniosku, niemożliwe jest ustalenie zakresu żądanej informacji wystosowanie takiego wezwania było uzasadnione i konieczne. Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez skarżącą wniosku z dnia 27 września 2024 r. Z tego też względu w pkt I wyroku Sąd zobowiązał organ do udostępnienia żądanej informacji. Z uwagi na treść przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma wątpliwości, że każda stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Natomiast nie w każdej stwierdzonej bezczynności lub przewlekłości postępowania Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, które stanowi postać kwalifikowaną naruszenia prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzekł w punkcie II sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość postepowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazany przepis upoważnia Sąd do stosowania dodatkowych środków, które mają zapobiegać dalszej bezczynności organu. Podkreślić przy tym należy, że ani zasądzenie grzywny, ani przyznanie stronie sumy pieniężnej nie są bezpośrednimi konsekwencjami stwierdzenia bezczynności lecz oba stanowią dyskrecjonalne uprawnienia Sądu. Są to bowiem dodatkowe środki stosowane przez Sąd przede wszystkim w sytuacjach rażącego naruszenia prawa. W sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego nie istnieje konieczność dodatkowego dyscyplinowania organu dla rozpoznania wniosku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935, ze zm.). Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi na bezczynność (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego - w wysokości stawki minimalnej (480 zł), oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej uwagi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.