II SAB/Rz 182/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie udzielenia informacji publicznej - skargę oddala - Przedmiotem skargi P.D. jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy P.D., działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. – zwana dalej "ustawą"), wnioskiem z [...] listopada 2021 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o udzielenie informacji publicznej dotyczącej prokuratora Z.W. z Prokuratury Rejonowej, tj. czy ww. posiada zezwolenie na broń i czy posiada broń palną i jaką. Skarżący zawnioskował o przesłanie informacji drogą elektroniczną na wskazany adres email. Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. poinformował, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy i nie podlega udostępnieniu. Wyjaśnił dodatkowo, że prokurator nie będąc w związku z pełnionymi obowiązkami uprawnionym do posiadania broni i używania środków przymusu bezpośredniego, może posiadać broń na zasadach ogólnych określonych w ustawie z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, tj. po uzyskaniu pozwolenia wydawanego przez komendanta wojewódzkiego Policji. To czy określony z imienia i nazwiska prokurator jest w posiadaniu broni czy też nie stanowi jedynie informację dotyczącą sfery prywatnej osoby fizycznej, nie będąc informacją o sprawach publicznych. W dniu [...] grudnia 2021 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) P.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis stanowi podstawę do uzyskania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek oraz naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania oraz niezrealizowania wniosku. Wobec powyższych zarzutów skarżący zwrócił się o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. Skarżący podkreślił, że prokurator Z.W. jest funkcjonariuszem, a zatem organ miał obowiązek udzielić żądanych informacji. Odmowa udzielenia informacji musi być wydana w formie decyzji. Pomimo upływu terminu organ nie udzielił odpowiedzi na temat i nie dotrzymał ustawowego terminu na udzielenie odpowiedzi i przesłanie jej na podany adres email. Odmowa udzielenia informacji wydana musi być w formie decyzji. Z tej przyczyny organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko, że dane, których domagał się skarżący nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Wyjaśnił, że nie każda informacja dotycząca osoby pełniącej funkcję publiczną będzie mogła uzyskać miano informacji publicznej, lub nawet będąc informacją publiczną nie każda będzie mogła być udostępniona ze względu na sferę chronioną wyznaczoną prawem do prywatności. To czy określony z imienia i nazwiska prokurator jest w posiadaniu broni czy też nie, stanowi jedynie informację dotyczącą sfery prywatnej osoby fizycznej, nie będąc informacją o sprawach publicznych. Jako nieprawdziwe organ ocenił wnioski skarżącego jakoby brak było dobrej woli ze strony organu oraz, że stawia sztuczne bariery. Organ nie pozostawał w bezczynności i reagował w terminie na wnioski skarżącego, który inaczej interpretuje przepisy ustawy. Wniosek skarżącego nie obejmował informacji o jakiej mowa w art. 1 ustawy i wystarczające było udzielenie odpowiedzi w formie pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jako niezasadna, została oddalona w całości. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem swej skargi skarżący uczynił bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji dotyczącą dostępu do informacji publicznej. Jego zdaniem, zakres i rodzaj danych jakich miał mu udostępnić Organ wypełnia kryteria informacji publicznej. We wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. skarżący zawarł pytanie czy prokurator Z. W. posiada zezwolenie na broń, czy posiada broń palną i jaką. Odpowiadając także drogą mailową w dniu [...] grudnia 2021 r. Organ poinformował wnioskodawcę o tym, że objęta jego wnioskiem informacja dotycząca prokuratora nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa Się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata, co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust, 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63). W myśl art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są tylko takie podmioty, które są w posiadaniu takich informacji. Nie stanowi kwestii, iż Prokurator Prokuratury Rejonowej jest organem władzy publicznej w znaczeniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy żądane przez skarżącego dane wypełniają kryteria, o jakich mowa art. 1 w/w ustawy - Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Sąd po przeanalizowaniu argumentów obu stron procesu uznał jako zasadne stanowisko Organu. W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko i argumentację zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2021 r., II SAB/Rz 44/21, który zapadł w prawie identycznym stanie faktycznym. Zgodnie z jego treścią należało przyznać rację Organowi, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 2418), prokurator będąc co prawda funkcjonariuszem publicznym, nie jest uprawniony ex lege do używania lub wykorzystywania środków przymusu bezpośredniego i broni palnej. Według treści art. 2 ust. 1 w/w ustawy, uprawnieni do tego są : 1) funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego; 2) funkcjonariusze Agencji Wywiadu; 3) funkcjonariusze Służby Ochrony Państwa; 4) funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej; 5) funkcjonariusze Centralnego Biura Antykorupcyjnego; 6) (uchylony); 7) strażnicy Państwowej Straży Łowieckiej; 8) strażnicy Państwowej Straży Rybackiej; 9) funkcjonariusze Policji; 10) funkcjonariusze i żołnierze Służby Kontrwywiadu Wojskowego; 11) funkcjonariusze Służby Więziennej; 12) funkcjonariusze i żołnierze Służby Wywiadu Wojskowego; 13) strażnicy straży gminnych (miejskich); 14) funkcjonariusze Straży Granicznej; 15) strażnicy Straży Leśnej; 16) funkcjonariusze Straży Marszałkowskiej; 17) funkcjonariusze straży ochrony kolei; 18) funkcjonariusze Straży Parku; 19) żołnierze Żandarmerii Wojskowej lub wojskowych organów porządkowych; 20) pracownicy ochrony uprawnieni do użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego lub broni palnej na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2018 r. poz. 2142 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 1495); 21) inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. Wyłącznie wskazani w art. 2 podanej ustawy funkcjonariusze publiczni zostali upoważnieni do używania w określonych prawem okolicznościach związanych z pełnieniem obowiązków służbowych broni palnej, co również oznacza że podmioty w tym przepisie niewymienione mocą decyzji ustawodawcy nie mogą wykonywać ciążących na nich obowiązków przy użyciu broni. Tylko w odniesieniu do osób podanych w art. 2 ust. 1 ustawy, informacja o posiadaniu przez nich broni palnej będzie mieć charakter publiczny, gdyż będzie świadczyć o wykonywaniu zapisów ustawy oraz sposobie wykonywania powierzonych im obowiązków. W przypadku pozostałych niewymienionych w nim funkcjonariuszy, pytanie o posiadanie broni nie będzie dotyczyć zarówno zasad jak i warunków sprawowania przez nich funkcji publicznych, co jednocześnie wykluczy możliwość stosowania art. 1 i nast. u.d.i.p. Prokurator nie będąc w związku z pełnionymi obowiązkami uprawnionym do posiadania broni i używania środków przymusu bezpośredniego, może oczywiście posiadać broń na zasadach ogólnych określonych w ustawie z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2020 r. poz. 955), czyli po uzyskaniu pozwolenia wydawanego przez wojewódzkiego komendanta Policji. Jednocześnie z przepisów w/w ustawy nie wynika obowiązek informowania pracodawców, przełożonych itp. o posiadaniu broni i związanego z tym pozwolenia. Zatem to czy określony z imienia i nazwiska prokurator jest w posiadaniu broni czy też nie, stanowi jedynie informację dotyczącą sfery prywatnej osoby fizycznej, nie będąc informacją o sprawach publicznych. Sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu – wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2817/19. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwala się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. W takim układzie wniosek o udostępnienie informacji publicznej należy rozważać w kontekście nadużycia prawa. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. – tak NSA w wyroku z dnia 18 maja 2020 r., sygn. I OSK 2267/19. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal: Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005 pod redakcją J. Górala, R. Hausera i J. Trzcińskiego, s. 146, 147; zobacz również: W. Jakimowicz: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163-170; M. Jaśkowska: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2018, nr 1). Nadużycie nie neguje prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania. Ma to miejsce najczęściej w sprawach, w których żądanie składa podmiot będący stroną innego postępowania. W konsekwencji czego przyjęto, że wówczas wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów bezpośrednio dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej - zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 848/19 i powołane w nim dalsze orzeczenia tego Sądu. Niniejsza sprawa jest już drugą, wywołaną identyczną skargą na bezczynność organu w udzieleniu informacji o pozwoleniu na broń prokuratora Z.W. W pierwszej sprawie skarżącym organem był Prokurator Rejonowy, w niniejszej Komendant Wojewódzki. Zdaniem Sądu treść obu skarg, w połączeniu ze znana Sądowi z urzędu, dostępną w CBOIS sprawą zakończoną prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie II SA/Wa 2045/17 z dnia 28 września 2018 r., wskazują że wbrew twierdzeniom skarżącego jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwienia indywidualnej sprawy skarżącego, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne. W powołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie II SA/Wa 2045/17 skarżący P.D. zażądał nakazania Prokuratorowi Rejonowemu w Prokuraturze Rejonowej, udostępnienia danych osobowych prokuratora Z.W. w zakresie numeru PESEL oraz aktualnego miejsca zamieszkania. Wnoszący podniósł, że prokurator Z.W. naruszył jego dobra osobiste, w związku z czym pozyskanie jego danych adresowych jest mu niezbędne do skutecznego wytoczenia przeciw niemu powództwa cywilnego. Podkreślił, że pismem z dnia [...] maja 2014 r. zwracał się do Prokuratury Rejonowej w [...] o udostępnienie mu przedmiotowych danych, ale odmówiono mu udzielenia takiej informacji. Zainteresowanie skarżącego funkcjonariuszem publicznym prokuratorem Z.W. ma charakter osobisty. Skoro zatem do żądanej informacji, nie mają zastosowania przepisy ustawy, to nie można uznać jej za informację publiczną w szerokim znaczeniu, tj. zgodnie z art. 61 Konstytucji RP (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18). Wychodząc z założenia, że żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej, wydawanie decyzji o odmowie jej udostępnienia było niewłaściwe – forma ta jest zastrzeżona wyłącznie do takich układów, gdy dany podmiot dysponuje informacją publiczną, lecz wobec przeszkód prawnych nie może jej udostępnić. Jeżeli natomiast żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub można ją pozyskać w innym trybie, wystarczy pisemnie poinformować o tych okolicznościach wnioskującego – tak NSA w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. I OSK 4378/18. W rezultacie, skarżony Komendant nie jest organem bezczynnym w udostępnieniu żądanej przez stronę informacji, gdyż nie ma ona charakteru publicznej. Organ nie miał obowiązku wydawania w tej sytuacji decyzji administracyjnej o odmowie dostępu, gdyż do informacji nie publicznych nie można stosować przepisów u.d.i.p. w tym jej art. 16 ust. 1. Komendant słusznie odwołuje się do utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych z której wynika, że forma decyzji administracyjnej jest zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej. Zatem jeżeli zgłoszone żądanie dostępowe nie obejmuje informacji o jakiej mowa w art. 1 u.d.i.p., wystarczające jest udzielenie wnioskodawcy stosownych wyjaśnień w drodze zwykłego pisma. Działając w ten sposób w sprawie Komendant nie jest bezczynny w realizowaniu ciążących na nim na mocy u.d.i.p. zadań publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, LEX nr 291197; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, LEX). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 skargę oddalił jako bezzasadną.