II SAB/Rz 38/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi H. Z na bezczynność A. S.A. w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi H.Z. (dalej: "skarżący") jest bezczynność A S.A. w [...] Oddział w [...] (dalej jako: "PGE") w sprawie udzielenia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 1 października 2018 r. skarżący zwrócił się do A. z wezwaniem do ustanowienia służebności przesyłu oraz z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na działkach będących jego własnością, tj. na działce nr 539 położonej w miejscowości P., powiat [....]. W szczególności wezwał do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na ww. działkach oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów, Wojewódzkich Zarządców Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp. Wnioskodawca podał, że jego nieruchomość nie została wywłaszczona na potrzeby ww. urządzeń przemysłowych, nie zostało ograniczone prawo własności do tych nieruchomości na drodze administracyjnej, ani też nie zawarto żadnych umów w zakresie korzystania z przedmiotowych nieruchomości, w szczególności nie ustanowiono służebności przesyłu w rozumieniu art. 3051 i nast. Kc. H.Z. zawnioskował o przesłanie ww. dokumentów w terminie 14 dni na adres kancelarii reprezentującego go adwokata. Pismem z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] A S.A. odmówiła udostępnienia wnioskowanych informacji. Powołując się na art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198; obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.i.p.") wskazała, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, która z mocy ww. ustawy jest wyłączona od obowiązku udostępnienia. Wskazując na art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wyjaśniono, że prawo dostępu do informacji publicznej dostaje ograniczenia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W myśl zaś art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w takiej sytuacji podmiot, wobec którego skierowano wniosek odmawia udostępnienia informacji publicznej wydając decyzję. Następnie A. przytoczyła treść art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i stwierdziła, że informacje, których żąda wnioskodawca stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa energetycznego. W stosunku do tych informacji Spółka uznała je za tajemnicę przedsiębiorstwa, podejmując określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim. W tym celu są przechowywane w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników Spółki. Żądane informacje mają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wyjaśniono także, że tajemnica wynika z faktu, że materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej, w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania systemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora systemu dystrybucyjnego. W ocenie Spółki tajemnica wynika również z faktu znaczenia materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci także dla Państwa, tj. wobec okoliczności, że A S.A. objęta jest cz. II Załącznika, (pod poz. 1) treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz.U. Nr 198, poz. 1314). Względy te potwierdzają tajemnicę oraz słuszność konieczności ochrony tej tajemnicy Spółki. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. (data nadania w placówce operatora pocztowego – 4 kwietnia 2019 r.) H.Z. – reprezentowany przez pełnomocnika adw. K.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie – za pośrednictwem Spółki – skargę na bezczynność A S.A. z/s w [...] zarzucając nieudostępnienie pełnej informacji publicznej na wniosek z dnia 1 października 2018 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zawnioskował o: - stwierdzenie bezczynności A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia "1 czerwca 2017 r." w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p; - zobowiązanie A. do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem z 1 października 2018 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wydanego wyroku w sprawie; - zasądzenie od A. kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty od skargi, kosztów dwukrotności zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; - przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżący wywiódł, że A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Posiada także dokumentację o którą wnioskuje skarżący, a której mimo obowiązku ustawowego nie chce udostępnić. Zdaniem skarżącego jego żądanie przedłożenia przez A. dokumentacji techniczno-prawnej, w tym dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury przesyłowej na nieruchomości stanowiącej jego własność, stanowi informację publiczną. Końcowo powołując się na stanowisko sądów administracyjnych podniósł, że złożenie skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę A S.A. w [...] Oddział [...] wniosła o oddalenie skargi. Na wstępie Spółka wskazała, że złożona skarga jest przedwczesna bowiem skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, tj. nie złożył wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej części podniosła, że żądane przez skarżącego informacje (ewentualne decyzje) stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Ustawa ta nie znajduje jej zdaniem zastosowania w sprawie. Zaznaczono, że skarżący formułuje wobec A. roszczenia cywilnoprawne wynikające z prawa własności , a jedynie na marginesie domaga się udostępnienia "informacji publicznej". Nie jest zainteresowany aspektem sfery publicznej, lecz zmierza do uzyskania dowodu na zasadność lub bezzasadność roszczeń cywilnoprawnych. Wskazano, że żądanie usunięcia urządzeń, ustanowienia służebności przesyłu oraz żądanie zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości oraz odszkodowania, jest przedmiotem typowych stosunków cywilnych, które należą do kognicji sądów powszechnych. Niezależnie od powyższego Spółka naprowadziła, że co do zasady rozpoznała wniosek skarżącego. Przy przyjęciu nawet, że żądane informacje stanowią informację publiczną (Spółka raz jeszcze podkreśliła, że jej zdaniem nie stanowią one takiej informacji), to nie podlega ona udostępnieniu z uwagi na ograniczenia wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Odmowa udostępnienia uzasadniona jest tym, że informacje w zakresie objętym wnioskiem stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, która z mocy u.d.i.p. wyłączona jest od obowiązku udostępnienia. W tym zakresie Spółka podtrzymała argumentację zawartą w piśmie z [...] października 2018 r. Jednocześnie wskazała, że pismo to stanowi decyzję a zatem nie można przyjąć stanu bezczynności po stronie Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Chodzi więc o przypadki, w których organ administracji publicznej nie wydał decyzji, postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3, czy też nie dokonał czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a.", tj. z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r., poz. 935, dalej "K.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r., poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947 z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw). Po myśli art. 149 § 1 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd może ponadto w myśl art. 149 § 1b P.p.s.a., orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Trzeba też wskazać, że w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej orzecznictwo sądowe konsekwentnie przyjmuje, że skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z ponagleniem w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. W postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej przepisy K.p.a. mają zastosowanie w ograniczonym zakresie, gdyż stosuje się je wyłącznie do decyzji wydawanych w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., o czym przesądza ust. 2 tego artykułu. Skoro wiec w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia czynności w postaci udzielenia informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania, a środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje również ustawa o dostępie do informacji publicznej, to należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżenia, w zakresie udostępnienia informacji publicznej wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2017 r., II SAB/Kr 149/17, wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., I OSK 1382/07). W świetle tych wyjaśnień stanowisko A S.A. w [...] Oddział w [...], jakoby skarga H.Z. była przedwczesna, nie jest trafne. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., I OSK 2715/15). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej. Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział co do zasady tylko w takim wypadku, gdy informacja, której żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, ewentualnie gdy istnieją podstawy do umorzenia postępowania. Zaznaczyć też należy, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. W kontrolowanej sprawie nie jest kwestyjne, że A S.A. Oddział w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5). W myśl utrwalonego orzecznictwa także oddział spółki energetycznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o ile jest w jej posiadaniu (zob. wyrok tut. Sądu21 lutego 2019 r., II SAB/Rz 3/19, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w Gliwicach z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 90/13) i kwestie te nie są zresztą sporne. W sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności, kiedy nie udzielił zainteresowanemu żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., tzn. w wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie 14 dni bądź też terminie 2 miesięcy w sytuacji, o której mowa w ust. 2 tego artykułu (brak możliwości zachowania siedmiodniowego terminu i poinformowanie o kolejnym). Bezczynność występuje także wówczas, gdy organ nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. ze względu na ograniczenia ujęte w art. 5 tej ustawy bądź w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (nie wykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego), jak też nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych we wniosku). Nadto, organ jest bezczynny wówczas, gdy nie zawiadamia wnioskodawcy w drodze zwykłego pisma o braku posiadania żądanej od niego informacji publicznej. W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania. Jeżeli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji wydał decyzję lub innych akt, choćby nawet z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień w myśl art. 149 P.p.s.a. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2005, s. 467). W tym miejscu wypada też przypomnieć, że w orzecznictwie prezentowany jest konsekwentnie pogląd, iż pisma zawierające w swej treści rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającej akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA, Nr 9 – 10, poz. 169). Jak wynika z akt sprawy, A. pismem z dnia [...] października 2018 r. ([...]) adresowanym do pełnomocnika H.Z., w związku z jego wnioskiem z dnia 1 października 2018 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, powołując się na przepisy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji. W uzasadnieniu tegoż pisma przedstawione zostały motywy mające wspierać odmowę uwzględnienia wniosku, zawarto w nim również pouczenie w myśl art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wspomniane pismo z dnia 16 października 2018 r. jest w istocie decyzją (tak też zostało nazwane w odpowiedzi na skargę), bowiem zawiera większość elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzja (art. 107 § 1 K.p.a.). Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność dotyczącą dostępu do informacji publicznej nie jest uprawniony do kontroli, czy odmowa udostępnienia informacji była zasadna. Skoro organ (tu podmiot: A.) nie pozostawał w stanie bezczynności odmawiając udostępnienia żądanych informacji, brak było podstaw do zastosowania art. 149 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.