II SAB/Rz 39/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do rozpoznania wniosku Gminy Miasto z dnia [...] lutego 2018 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Gmina Miasto [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także: "Dyrektor") w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Stan sprawy przedstawia się następująco. We wniosku datowanym na 27 lutego 2018 r. Gmina Miasto [...] wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na odprowadzeniu wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych nr 55, 57, 195, 199, 200, 207, 424, 425 i 426 do potoku [...] w [...], dołączając operat wodnoprawny i opis prowadzenia zamierzonej działalności, sporządzony w języku nietechnicznym. W reakcji na powyższe, Dyrektor Zarządu Zlewni - w piśmie z dnia 15 czerwca 2018 r. znak: [...] - działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a." w zw. z art. 398 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), dalej "P.w." wezwał Gminę Miasto [...] do usunięcia braku formalnego uniemożliwiającego wszczęcie postępowania o wydanie decyzji w sprawie pozwoleń wodnoprawnych poprzez wniesienie opłaty za wydanie tych pozwoleń i dołączenie do wniosku potwierdzenia jej wniesienia – w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania. Organ wskazał, że za wydanie pozwolenia wodnoprawnego wnosi się opłatę w wysokości 217 zł tj. za każde pozwolenie wodnoprawne wymienione w decyzji, zgodnie z art. 398 ust. 3 P.w. Dyrektor podkreślił, że jeśli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, wspomnianą opłatę mnoży się przez liczbę tych pozwoleń, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4340 zł. Odpowiadając na powyższe wezwanie - w piśmie z dnia 26 czerwca 2018 r. - Gmina Miasto [...] wskazała, że potwierdzenie dokonania opłaty zostało przesłane w dniu 24 maja 2018 r. Gmina podniosła, że nie zgadza się z interpretacją, iż opłatę za wydanie pozwolenia wodnoprawnego należy wnosić za każdy wylot kanalizacji deszczowej objęty wnioskiem, a wysokość opłaty należy obliczyć jako iloczyn wylotów objętych danym wnioskiem i stawki określonej w art. 398 ust. 1 pkt 3 P.w. Gmina wskazała, że pozwolenie wodnoprawne wymagane jest m. in. na usługi wodne. Jedną z takich usług jest, w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w., odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W przypadku wniosku Gminy, pozwolenie wodnoprawne jest tożsame rodzajowo dla każdego wylotu. W zawiadomieniu z dnia 4 lipca 2018 r. znak: [...] Dyrektor Zarządu Zlewni - działając na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. - poinformował Gminę Miasto [...] o pozostawieniu jej podania bez rozpoznania w związku z nieusunięciem jego braku. Dyrektor wskazał, że na łączną wysokość opłaty składa się opłata za każde pozwolenie wodnoprawne, o które ubiega się wnioskodawca, niezależnie od tego, czy składa je w jednym czy w kilku wnioskach i czy pozwolenia wodnoprawne wydane zostaną w jednej czy kilku decyzjach. Dyrektor zwrócił uwagę, że pobieżna analiza wniosku wskazuje, że należy uiścić łącznie kwotę 1953 zł (9 x 217 zł), pomniejszoną o 217 zł, która to kwota wpłacona została 16 maja 2018 r. tj. 1736 zł. W dniu 30 sierpnia 2018 r. Gmina Miasto [...] wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z ponagleniem w związku z niezałatwieniem jej sprawy dotyczącej wydania pozwolenia wodnoprawnego. Oprócz zakwestionowania sposobu określenia wielkości opłaty Gmina wskazała, że uznanie braku takiej opłaty jako braku formalnego jest nieuprawnione. Jest to natomiast brak fiskalny. W takim przypadku art. 398 ust. 17 P.w. przewiduje przymusowe ściągnięcie opłaty w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nie stwierdził, by Dyrektor Zarządu Zlewni dopuścił się bezczynności. Gmina Miasto [...] w dniu 28 kwietnia 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód w zakresie usług wodnych, polegających na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami kolektorów deszczowych nr 55, 57, 195, 199, 200, 207, 424, 425 i 426 do potoku [...] w [...]. Gmina wniosła o zobowiązanie Dyrektora do wydania decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zaznaczyła, że wezwanie do usunięcia braków wniosku nie zawierało wysokości opłaty, a tylko sposób jej wyliczenia i dopiero w zawiadomieniu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wskazano, jaką kwotę organ miał na myśli wzywając do jej uiszczenia. W ocenie skarżącej, organ w wezwaniu winien wskazać jednoznacznie, jaka kwota powinna być uiszczona przez stronę postępowania. Brak wezwania o zapłatę precyzyjnie określonej kwoty nie mógł prowadzić do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Niezależnie od powyższego Gmina podniosła, że nieuprawnione jest stanowisko, że nieuiszczenie pełnej wysokości opłaty określonej w art. 398 ust 3 - 4 P.w. jest brakiem formalnym w rozumieniu art. 64 § 2 K.p.a. Jest to brak fiskalny. Ponadto, jeśli przyjąć, że w decyzji dla każdego wylotu powinno być odrębnie wydane pozwolenie wodnoprawne, to należy także uiścić opłatę w wysokości 217 zł, ponieważ pozwolenia będą tożsame rodzajowo. Ustawodawca nie sprecyzował określenia "pozwolenia wodnoprawne tożsame rodzajowo". Niewątpliwie jednak "tożsamość rodzajowa", o której mowa w art. 398 ust. 4 P.w. odnosi się do pozwoleń wodnoprawnych, a tym samym określonych w art. 389 pkt 1 do 10 oraz w art. 390 ust. 1 P.w. W tym zakresie Gmina powołała się na wyroki tut. Sądu, w których wskazano, że przy ustalaniu jednorodzajowości należy posiłkować się treścią art. 389 pkt 1 P.w. Ze względu na fakt, że wniosek dotyczy wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wylotami kolektorów deszczowych wód opadowych i roztopowych do potoku [...], to należy przyjąć, że pozwolenie wodnoprawne jest tożsame rodzajowo dla każdego wylotu. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Wskazał, że zgodnie z art. 398 ust. 9 P.w. poświadczenie wniesienia opłaty należy dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Zatem dowód uiszczenia opłaty powinien być traktowany jako formalny załącznik tego wniosku, a jego brak lub nieuzupełnienie we wskazanym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Organ podkreślił także, że przy ustalaniu, czy w konkretnym przypadku zachodzi tożsamość rodzajowa, o której mowa w ustawie Prawo wodne należy uwzględnić warunki przewidziane w każdym z pozwoleń wodnoprawnych. Jeśli więc wniosek obejmuje odprowadzanie wód opadowych przez kilka różnych wylotów kolektorów, zlokalizowanych w różnych miejscach, wówczas uzasadnione jest pobieranie wielokrotności opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Jeśli odprowadzanie wód opadowych będzie dotyczyć różnych wylotów, działania takie należy potraktować jako wymagające oddzielnych pozwoleń wodnoprawnych. Zdaniem organu, każdy wylot jest odrębnym urządzeniem wodnym (obiektem budowlanym), posiadającym swoją lokalizację podaną za pomocą współrzędnych geodezyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. (I OPS 2/13), jeśli organ administracji pozostawi podanie obywatela bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., ten ma prawo złożyć skargę do sądu na bezczynność tegoż organu. Dopuszczalność rozpoznawania przez sąd administracyjny skarg kwestionujących bezczynność organów administracji publicznej wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest uprzednie wystąpienie z ponagleniem do właściwego organu (art. 53 § 2b P.p.s.a.). W niniejszej sprawie warunek ten został dopełniony, bowiem Gmina Miasto [...] w dniu 30 sierpnia 2018 r. wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z ponagleniem w związku z niezałatwieniem sprawy dotyczącej wydania pozwolenia wodnoprawnego. Przechodząc do meritum sprawy należy najpierw powołać art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Stanowi on, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Ponadto, w świetle art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy jeszcze podnieść, że sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o art. 119 pkt 4 P.p.s.a. z uwagi na to, że przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu. Zauważenia na wstępie wymaga także, iż tożsamym problemem i to nawet w takiej samej konfiguracji podmiotowej zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1679/19 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Rz 10/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na bezczynność tego organu w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego. NSA wskazał, że z brzmienia art. 398 ust. 9 P.w. wynika, że przepis ten ustanawia obowiązek uiszczenia opłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej (w tym pozwolenia wodnoprawnego) z chwilą złożenia wniosku o udzielenie zgody wodnoprawnej (pozwolenia wodnoprawnego). Brak jest bowiem jakichkolwiek racjonalnych przesłanek dla różnicowania w tym zakresie obecnie obowiązującej opłaty za udzielenie zgody wodnoprawnej od obowiązującej pod rządami ustawo Prawo wodne z 2001 r. opłaty skarbowej za udzielenie zezwolenia wodnoprawnego, co do której jakichkolwiek wątpliwości nie budziło, iż winna ona zostać wniesiona z chwilą złożenia wniosku o wydanie zezwolenia. W ocenie NSA, za przyjęciem powyższej wykładni art. 398 ust. 9 P.w. przemawia nadto treść ust. 12 tego samego artykułu wskazującego, w jakich sytuacjach opłata ta podlega zwrotowi. Skoro zaś zwrot ten następuje między innymi w przypadku braku wszczęcia postępowania w sprawie, to oczywistym jest, iż opłata musi być uiszczona już w momencie wniesienia podania, które ma je zainicjować. W dalszej kolejności NSA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 14 ust. 2 P.w., do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6 (a więc także przed dyrektorem zarządu zlewni Wód Polskich – ust. 1 pkt 5), stosuje się przepisy K.p.a. Regulacje K.p.a. znajdują zatem bezpośrednie zastosowanie w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prawo wodne przed wskazanymi wyżej organami, chyba że są zastępowane - zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali - przez szczególne unormowania tejże ustawy. Tym samym, w rozpoznawanej sprawie mógł też znaleźć zastosowanie art. 261 K.p.a. NSA uznał przy tym, że przeszkodę w powyższym nie stanowi treść art. 398 ust. 7 P.w., zgodnie z którym, jeżeli opłata za zgodę wodnoprawną nie pokrywa rzeczywistych kosztów postępowania, przepisy art. 264 oraz art. 265 K.p.a. stosuje się odpowiednio. Unormowanie to nie oznacza bowiem wykluczenia stosowania w stosunku do tych opłat pozostałych regulacji procesowych zawartych w K.p.a., w tym art. 261 K.p.a., lecz jedynie rozszerzenie stosowania przepisów art. 264 oraz art. 265 K.p.a., także na takie koszty postępowania, którymi nie można by obciążyć strony w oparciu o regulacje Działu IX K.p.a. W świetle więc art. 261 § 1 K.p.a., jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni. Z kolei, wedle art. 261 § 2 K.p.a., jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana. Na postanowienie w sprawie zwrotu podania służy zażalenie (art. 261 § 3 K.p.a.). Mając te rozważania na uwadze NSA stwierdził, że w rozpoznawanej przez niego sprawie oczywiście wadliwe było zastosowanie przez Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] art. 64 § 2 K.p.a. Zdaniem NSA, ten ostatni przepis ustanawia ogólną regulację dotyczącą postępowania organu wówczas, gdy podanie nie czyni zadość innym niż wskazane w art. 64 § 1 K.p.a. wymaganiom ustalonym w przepisach. Nie znajduje natomiast zastosowania w szczególnej i uregulowanej odrębnie w art. 261 K.p.a. sytuacji, gdy strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry. NSA zajął stanowisko, że o niedopuszczalności stosowania w takiej sytuacji art. 64 § 2 w miejsce art. 261 § 1 K.p.a. przesądza przede wszystkim regulacja zawarta w art. 261 § 4 K.p.a., która w stosunku do tego rodzaju braków podania o charakterze "fiskalnym" przewiduje konieczność rozpoznania podania przez organ mimo nieuiszczenia należności w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, w tym w szczególności jeżeli za niezwłocznym załatwieniem przemawiają względy społeczne lub wzgląd na ważny interes strony. W takiej sytuacji organ winien rozpoznać podanie mimo nieuiszczenia opłaty, do ściągnięcia której znajdzie następnie zastosowanie art. 398 ust. 18 P.w. Zdaniem NSA, reakcją organu na brak uiszczenia opłaty w wyznaczonym terminie, w sytuacji gdy nie zachodzą okoliczności z art. 261 § 4 K.p.a., winien być zatem zwrot podania, który następuje poprzez wydanie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem, a następnie skargą do sądu administracyjnego. Brak wydania takiego postanowienia przez Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] skutkował więc w rozpoznawanej przez NSA sprawie uznaniem, że organ ten pozostawał w bezczynności. Uwzględniając przedstawione wyżej rozważania NSA, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela należało stwierdzić, że Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie pozostaje w rozpoznawanej obecnie sprawie w bezczynności polegającej na braku podjęcia czynności w oparciu o art. 261 K.p.a., które mogą sprowadzać się bądź do wydania zaskarżalnego do sądu postanowienia o zwrocie podania dotyczącego wydania pozwolenia wodnoprawnego bądź też – w przypadku, o którym mowa w art. 261 § 4 K.p.a. – do merytorycznego rozpoznania podania mimo nieuiszczenia należności. Z tym, że w sytuacji, kiedy organ kwestionował wysokość uiszczonej przez wnioskodawcę opłaty zasadnym było wydanie postanowienia o zwrocie podania na podstawie art. 264 § 2 K.p.a. Dlatego też w pkt I niniejszego wyroku Sąd – działając w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - zobowiązał Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie do rozpoznania wniosku strony skarżącej datowanego na dzień 27 lutego 2018 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi, przy czym tak wskazany początek biegu przedmiotowego terminu wynika z brzmienia art. 286 § 2 P.p.s.a. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że - jak podkreślił również NSA w powołanym wyżej wyroku - korzystając z możliwości zaskarżenia wskazanego wyżej postanowienia oraz poddania go kontroli sądowoadministracyjnej, podmiot wnioskujący o udzielenie zgody wodnoprawnej może zakwestionować tak wysokość opłaty do uiszczenia, której został wezwany przez organ Wód Polskich, jak i prawidłowość zastosowania art. 261 § 1 K.p.a. i braku zastosowania art. 261 § 4 K.p.a. Dlatego też Sąd obecnie nie odnosił się do spornej w sprawie kwestii dotyczącej wielkości opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Pozostaje ona bowiem poza granicami niniejszej sprawy. Rozważania zatem co do tego, czy pozwolenia wodnoprawne, o wydanie których wniosła Gmina Miasto [...] mają charakter rodzajowo tożsamych, a w związku z tym, czy wnioskodawca winien uiścić opłatę jak za wydanie jednego pozwolenia wodnoprawnego, czy też opłata ta winna stanowić iloczyn opłaty za wydanie zezwolenia i liczby pozwoleń wodnoprawnych objętych wnioskiem strony staną się aktualne jeśli dojdzie do poddania kontroli instancyjnej, a potem ewentualnie sądowoadministracyjnej, postanowienia o zwrocie podania ze względu na nieuiszczenie wymaganej należności w wyznaczonym terminie. W tym miejscu Sąd zaznacza również, że podziela stanowisko strony skarżącej, iż wezwanie o uzupełnienie braku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego o opłatę bezwzględnie winno zawierać jej precyzyjnie określoną kwotę. Z kolei, mając na uwadze treść art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie bowiem naruszenia prawa o charakterze rażącym winno mieć miejsce tylko w wypadkach szczególnych, gdzie nieprawidłowość działania organu jest oczywista i nie znajduje usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa stanowi więc kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Tak też naruszenie to rozumie Naczelny Sąd Administracyjny, według którego chodzi o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (tak np. wyrok z 29.04.2020 r. I OSK 1419/19). Okoliczności sprawy wskazują tymczasem, że brak właściwej reakcji organu nie wynikał ze złej woli z jego strony, lecz niewłaściwej interpretacji obowiązujących przepisów prawa, w tym art. 64 § 2 K.p.a. i uznania, że to ostatnie unormowanie może mieć zastosowanie w warunkach sprawy. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zaliczając do nich poniesiony przez stronę skarżącą wydatek w postaci wpisu od jej skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).