I OSK 1419/19

Dnia 29 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 215/18 w sprawie ze skargi J. Z. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 sierpnia 2018 r. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Kr 215/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J. Z.na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 sierpnia 2019 r., w punkcie I zobowiązał Wójta Gminy R. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, w punkcie II stwierdził, że Wójt Gminy R. dopuścił się bezczynności, w punkcie III stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie IV wymierzył Wójtowi Gminy R.grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych, zaś w punkcie V zasądził od Wójta Gminy R. na rzecz J.Z. koszty postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podał, że 14 sierpnia 2018 r. zwrócił się do Wójta Gminy R. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w postaci zestawienia kosztów oraz kserokopii faktur związanych z inwestycją na terenie byłej szkoły podstawowej w N. Takie kroki postanowił podjąć jako Przewodniczący Rady Gminy R. w związku z wcześniejszym wnioskiem radnej M. C. w tej samej sprawie. Dnia 28 sierpnia 2018 r. skarżący otrzymał pismo informujące, iż wnioskowane przez niego informacje są dostępne w innych źródłach, przy czym formalnie nie odmówiono rozpatrzenia wniosku. Skarżący podał, że powyższe pismo jest sprzeczne z art. 14 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nie wskazał przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem oraz nie wyjaśnił, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 pkt 2 u.d.i.p.). Skarżący zauważył, że nie tylko jego wniosek, ale także wniosek M.C. spotkał się z bezczynnością ze strony organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Sprawa publiczna oznacza przejaw takiej działalności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie interesów i celów publicznych. Sąd podniósł, że w sprawie bezsporny pozostaje fakt, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu (Wójta Gminy R.), który zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 dalej u.d.i.p.) był zobowiązany do jej udzielenia w zakresie, w jakim był on dysponentem żądanej informacji publicznej. Wójt Gminy R. w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odniósł się do tego wniosku wskazując, że: "W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z datą wpływu 14 sierpnia 2018 r. Urząd Gminy w R. informuje, że wszystkie dane dotyczące poniesionych kosztów przy remoncie budynku i otoczenia byłej Szkoły Podstawowej w N. za okres od 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. były szczegółowo ujęte w sprawozdaniach rocznych z wykonania budżetów za lata 2007 r. do 2017 r. Zarządzenia Wójta w tej sprawie przekazywano Radnym do procedowania w związku z udzieleniem absolutorium dla Wójta Gminy. Koszty poniesione w I półroczu 2018 r. ujęte będą w informacji o przebiegu wykonania budżetu Gminy R. za I półrocze 2018 r. w terminie ustawowym tj. do 31 sierpnia 2018 r." Przesyłając skarżącemu ww. pismo organ uznał sprawę za załatwioną. Do chwili wydania przez Sąd wyroku w niniejszej sprawie żądana wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2018 r. informacja publiczna nie została skarżącemu udostępniona. Zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu, że skarżący miał – jako Przewodniczący Rady Gminy - dostęp do żądanej informacji publicznej. Funkcja Przewodniczącego Rady Gminy sprowadza się do organizowania jej pracy oraz przewodniczenia obradom, czyli jedynie do administracyjnego kierowania Radą Gminy. Sąd wskazał, że we wniosku o udzielenie informacji publicznej skarżący wnioskował o informację - zestawienie wszystkich kosztów (projekty, wykonawstwo) wraz z kserokopiami faktur, jakie zostały zainwestowane w budynek byłej szkoły podstawowej w N. i otoczenie. Twierdzenia organu, jakoby informacje takie były zawarte w sprawozdaniach z wykonania budżetu, nie można ocenić jako prawdziwe. W sprawozdaniach podawane są liczbowe kwoty/sumy, natomiast brak jest szczegółowych opisów, czy składników tych kwot. Nie można zatem stwierdzić, by żądane informacje były szczegółowo ujęte w rocznych sprawozdaniach z budżetu za lata 2007-2017. Ponadto, co sam organ przyznał, "koszty poniesione w I półroczu 2018 r. ujęte będą w informacji o przebiegu wykonania budżetu Gminy R. za I półrocze 2018 r. w terminie ustawowym, tj. do 31 sierpnia 2018 r.", zatem także i te informacje nie były dla skarżącego dostępne. Sąd wskazał, że podmiot dysponujący informacją publiczną winien dokonać kwalifikacji, że informacja jest informacją przetworzoną z chwilą otrzymania wniosku, ewentualnie po wezwaniu wnioskodawcy o uzupełnienie argumentacji w nim przedstawionej. W przypadku wstępnej kwalifikacji informacji jako przetworzonej, podmiot zobowiązany wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne, zawiadamia wnioskodawcę o przetworzonym charakterze żądanej informacji, jednocześnie wzywając go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udzieleniu informacji, wyznaczając 7 - dniowy termin na jego wykazanie. Skoro organ uznał żądaną informację za przetworzoną, to powinien od razu (w terminie 14 dni od złożenia wniosku) zażądać wykazania dodatkowej przesłanki, względnie zachować się zgodnie z art. 15 u.d.i.p. (pobrać dodatkową opłatę), a następnie postąpić stosownie do reakcji na żądanie wykazania przesłanki interesu publicznego. W niniejszej sprawie nic takiego nie miało miejsca. Sąd stwierdził, że za informację przetworzoną należy uznać taką, która wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie pewnych określonych środków osobowych i finansowych. W ocenie Sądu, mając na uwadze rodzaj, a nawet ilość informacji nie można uznać ich za informację przetworzoną, ale nawet gdyby żądana informacja rzeczywiście była informacją przetworzoną, to i tak organ nie wszczął procedury związanej z tego typu informacją. Reasumując, Sąd stwierdził, że organ w terminie 14 dni od złożenia wniosku nie udzielił informacji, nie wszczął procedury związanej z informacją przetworzoną, ani nie wydał decyzji odmownej. Nie uczynił tego także nawet po wniesieniu skargi, ani do chwili wydania wyroku Sądu I instancji. W rozpatrywanej sprawie czteromiesięczna bezczynność organu (do momentu wyrokowania) nosi, w ocenie Sądu, znamiona bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Sąd dostrzegł trudności po stronie organu w związku z aktywnością skarżącego, obejmującą składanie wniosków o szerokim spektrum informacji, jednak procedura udzielania informacji na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje taką sytuację (art. 15 u.d.i.p.), zaś organ nie wykorzystał cytowanego przepisu, natomiast rażąco przekroczył ustawowe terminy udzielenia informacji, przedłużając je w sposób nieznajdujący oparcia w ustawie oraz w sposób nieusprawiedliwiony. W sytuacji uznania żądanej informacji za przetworzoną, organ nie wszczął niezwłocznie stosownych wskazanych wyżej kroków, w efekcie nie udzielając, ani nie odmawiając skarżącemu udzielenia żądanej informacji publicznej. Opisany sposób działania organu nie znajduje usprawiedliwienia i musi prowadzić do przyjęcia ewidentnego naruszenia przepisów prawa, co uzasadnia ocenę bezczynności dokonanej z rażącym naruszeniem prawa. Sytuacja ta uzasadniała nadto nałożenie grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., którą Sąd wymierzył w kwocie 500 zł. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wójta Gminy R., zaskarżając wyrok w części – w zakresie punktu III oraz IV. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1. Art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach nie występowało w rażącym stopniu i takie twierdzenie pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia, 2. Art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez wymierzenie kary grzywny, jako fiskalnej dolegliwości uderzającej bezpośrednio w sytuację finansową organu, oparte o błędnie wysunięty wniosek dotyczący rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie wyroku w części dotyczącej punktu III oraz IV i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną organu wniósł J.Z., domagając się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 149 § 1a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 - art. 149 § 2 p.p.s.a. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36. Szczególnym przepisem, o którym mowa art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jest przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd I instancji ustalił, iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku złożonego przez J.Z. w dniu 14 sierpnia 2018 r. oraz uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodzić się należy także z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż w tej sytuacji zachodziły podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. wyroki WSA w Warszawie z 9 września 2016r. w spr. VIII SAB/Wa 49/16, z 10 sierpnia 2016r. w spr. VIII SAB/Wa 23/16 i z 26 lipca 2016r. w srp. VIII SAB/Wa 39/16, wyrok WSA w Krakowie z 8 września 2016r. w spr. II SAB/Kr 126/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 7 lipca 2016r. w spr. II SAB/Go 43/16, wyrok WSA w Gliwicach z 6 lipca 2015e. w spr. IV SAB/Gl 22/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 lipca 2016r. w spr. II SAB/Bd 56/16, wyrok WSA w Opolu z 20 czerwca 2016r. w spr. II SAB/Ol 36/16 i wyrok WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2016r. w spr. II SAB/Gd 86/1615 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3253/17, 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 721/18, 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II FSK 3646/14, 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 237/15 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni ocenę prawną Sądu I instancji ustalonego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego. Słusznie Sąd I instancji przyjął, iż stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasadnie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 złotych. Za rozstrzygnięciem tym przemawiał czas trwania bezczynności, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku J.Z., duże natężenie braku woli organu w załatwieniu jego wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, motywowane emocjonalnym stosunkiem do wnioskodawcy. Wniosek J. Z. powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia jego złożenia. Nierozpoznanie wniosku strony przez okres ponad 4 miesięcy (który upłynął do dnia wyrokowania), a więc przez okres co najmniej ośmiokrotnie dłuższy niż wynika to z przepisów prawa, stanowi o rażącym naruszeniu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie wskazał przy tym na żadne okoliczności, które usprawiedliwiałyby zwłokę w rozpoznaniu sprawy, w jakiej się znalazł. Te zaś okoliczności, które na swoje usprawiedliwienie zostały przywołane przez organ, nie usprawiedliwiają go i świadczą o nieznajomości u.d.i.p. lub świadomym jej nieprzestrzeganiu. Zauważyć należy, iż wniosek ten nadal nie został rozpoznany (tj. do daty złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną). Dochowanie wymogów profesjonalizmu, znajomości prawa i prawidłowej jego wykładni oraz staranności i dbałości o dobro wspólne spowodowałoby zakończenie postępowania w rozsądnym terminie. Sekwencja działań w sprawie oraz treść odpowiedzi udzielonej na wniosek J. Z. z dnia 14 sierpnia 2018 r. wskazują na lekceważący stosunek do wniosku i brak woli w jego załatwieniu. Odpowiedź ta jest wyrazem złej woli, a nawet przebija przez jej treść chęć dokuczenia wnioskodawcy. Wójt Gminy R. z pełną świadomością podaje bowiem w odpowiedzi nieprawdę, co mogło wywołać irytację u wnioskodawcy. Taka postawa organu świadczy o rażącym lekceważeniu obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Uzasadnieniem do pozbawienia J.Z. tego prawa nie może być ilość złożonych wniosków o udzielenie informacji publicznej. Odmowa udzielenia informacji publicznej może nastąpić tylko w przypadkach wskazanych w u.d.i.p. Bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie stanowi także naruszenie elementarnych standardów działania organu, w tym przestrzegania zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca jest radnym Rady Gminy R. i pełni funkcję jej Przewodniczącego. Zarzucił on Wójtowi, iż jest obojętny i niechętny współpracy z radnymi. Z kolei Wójt Gminy zarzucił wnioskodawcy składanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej w celu sparaliżowania działania Urzędu Gminy. Dostrzegalne napięcie w relacjach obu stron postępowania nie uzasadnia bezczynności organu. Obowiązująca u.d.i.p zawiera wystarczające podstawy prawne oraz instrumenty prawne ochrony organu przed próbami zdezorganizowania działalności urzędu administracyjnego na skutek kierowania wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Obowiązkiem organu było w tej sytuacji skorzystanie z możliwości prawnych wynikających z u.d.i.p. Bezczynność i lekceważenie wnioskodawcy treścią odpowiedzi na jego wniosek z dnia 14 sierpnia 2018 r. uzasadniały potraktowanie stwierdzonej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny. Takie zachowanie organu stoi w sprzeczności z obowiązującym prawem oraz narusza także obowiązujące standardy działania organu oraz zasady współżycia społecznego. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawiony podstaw zarzut naruszenia art. 149 § 1, 1a, 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 154 § 6 p.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście skarżący, zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.