II SAB/Rz 52/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądania tiret 1 – 4, przy uwzględnieniu wskazanej we wniosku formy udostępnienia informacji; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] w [...] na rzecz skarżącego A. G. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 52/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi A. G. jest bezczynność Dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego Nr [...] w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 24 marca 2017 r. (data wpływu do organu - 27 marca 2017 r.) A. G. – powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.i.p.) - zwrócił się do Dyrektora ZSP Nr [...] w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - środków finansowych, jakie zostały przeznaczone (wydane) na szkolenie okresowe BHP zatrudnionych pracowników, nauczycieli w latach 2011-2017; - środków finansowych, jakie zostały przeznaczone (wydane) na zakup i montaż ekranów projekcyjnych i rzutników multimedialnych (projektorów) w latach 2011-2017; - środków finansowych, jakie zostały przeznaczone (wydane) na zakup i montaż szlabanu w 2016 r.; - środków finansowych, jakie zostały przeznaczone (wydane) na zakup i montaż monitoringu w szkole, tj. urządzeń, w tym alarmu oraz środków finansowych przeznaczanych na ochronę szkoły; - zawartych umów cywilno-prawnych pomiędzy Szkołą a osobami fizycznymi. We wniosku tym A. G. zawnioskował o przesłanie informacji pocztą elektroniczną na wskazany adres e-mail, bądź pocztą na wskazany adres zamieszkania. Przekreślając prostokąt z napisem "kserokopie" i "skan dokumentów", przy pierwszym z nich uczynił adnotację "wyłącznie w przypadku braku możliwości skanowania dokumentów faktur". Pismem z dnia 7 kwietnia 2017 r. Dyrektor ZSP nr [...] poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na złożony charakter informacji, której przygotowanie wymaga dużego, dodatkowego nakładu czasu pracy i sięgnięcia do dokumentów z archiwum, nie jest możliwe jej przekazanie w terminie 14 dni. Powołując się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p. podał, że żądana informacja zostanie udostępniona w terminie do 22 maja 2017 r. Pismem z dnia 19 maja 2017 r. Nr [...] (doręczonym 23 maja 2017 r.) Dyrektor ZSP nr [...] poinformował A. G., że: 1. od 1.01.2012 r. do 31.03.2017 r. na szkolenia okresowe BHP zatrudnionych pracowników i nauczycieli wydano kwotę 3 933 zł brutto; 2. środki finansowe wydane w powyższym okresie na zakup ekranów projekcyjnych, rzutników multimedialnych wraz z okablowaniem wyniosły 40 795,97 zł; 3. środki finansowe przeznaczone na zakup i montaż szlabanu – 6 999,93 zł brutto; 4. środki finansowe przeznaczone na zakup i montaż monitoringu wyniosły 36 473,73 zł brutto, zaś obecny koszt jego obsługi to 147,60 zł brutto miesięcznie. Odnośnie pkt 5 wniosku organ wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania zakresu okresu, jakiego dotyczy wniosek o udzielenie informacji. W piśmie przesłanym drogą elektroniczną 23 maja 2017 r. wnioskodawca sprecyzował, że jego wniosek w zakresie pkt 5 dotyczył lat 2011-2017. Podniósł w nim także, że we wniosku o udostępnienie informacji poprzez zakreślenie właściwych prostokątów w sposób precyzyjny określił sposób i formę udostępnienia żądanych informacji i tak też oczekuje jej niezwłocznego udostępnienia. Drugim pismem oznaczonym również datą 23 maja 2017 r. (data wpływu do organu – 24 maja 2017 r.) A. G. oprócz powtórzenia treści pisma przesłanego drogą e-mail zmodyfikował swój wniosek, wskazując, że w zakresie pkt 5 jego wniosek dotyczy lat 2016-2017. Zażądał niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie zgodnych z jego wnioskiem, tj. przesłania skanów dokumentów (faktur) odnoszących się do wydatków w zakresie opisanym w jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 7 czerwca 2017 r. Dyrektor ZSP Nr [...] w [...] drogą elektroniczną przesłał wnioskodawcy na podany przez adres e-mail informacje i dokumenty dotyczące zawartych umów cywilno-prawnych pomiędzy Szkołą a osobami fizycznymi w latach 2016-2017. W dniu 21 czerwca 2017 r. do Dyrektora ZSP Nr [...] w [...] wpłynęła – kierowana do WSA w Rzeszowie - skarga A. G. na bezczynność tego organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie pełnej informacji publicznej w terminie ustawowo wskazanym. Zawnioskował o zobowiązanie organu do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W rozwinięciu skargi przestawił przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył zgodnie ze wzorem umieszczonym na stronie internetowej Szkoły. Jako sposób udostępnienia informacji zakreślił skan dokumentów bądź kserokopie. Tymczasem do dnia wniesienia skargi organ udostępnił jedynie informacje objęte pkt 5 wniosku, nie udostępniono mu natomiast dokumentów poświadczających wydatki objęte pkt 1-4 żądania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZSP Nr [...] w [...] zawnioskował o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśnił, że odpowiedzi na zadane pytania udzielił w sposób wyczerpujący i zgodnie z treścią wniosku. Jego rozpatrzenie nastąpiło w terminie ustawowym, zatem organ nie dopuścił się bezczynności. Jeśli chodzi o sposób i formę udzielenia informacji organ wskazał, że wnioskiem skarżącego objęte było udostępnienie zawartych umów cywilnoprawnych w formie plików komputerowych, a w przypadku braku możliwości skanowania dokumentów – w formie kserokopii oraz udzielenie informacji w zakresie środków finansowych, jakie zostały przeznaczone (wydane) na pozycje szczegółowo opisane we wniosku. Wszystkie informacje zostały skarżącemu udostępnione. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie żądał on (tym bardziej w sposób wyraźny) udostępnienia dokumentów potwierdzających wydatki objęte pkt 1-4. Podmiot zobowiązany w sytuacji braku sprecyzowania zakresu żądania czy mało przejrzystego sformułowania wniosku nie może domyślać się o co chodzi wnioskodawcy, nie ma też podstawy prawnej do żądania usunięcia braków podania poprzez jego doprecyzowanie, lecz może udostępnić informację w takim zakresie, w jakim żądanie wynika z wniosku w sposób niebudzący wątpliwości. Wniosek skarżącego obejmował udostępnienie mu zawartych umów cywilnoprawnych w formie plików komputerowych, a w przypadku braku możliwości skanowania dokumentów – w formie kserokopii oraz udzielenia informacji w zakresie środków finansowych, jakie zostały przeznaczone (wydane) na pozycje opisane we wniosku. Takie też dokumenty i informacje zostały skarżącemu udostępnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Dyrektora ZSP nr [...] w [....], polegająca na nieudzieleniu informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem skarżącego dotyczącym wydatkowania środków finansowych na wskazane w nim cele związane z funkcjonowaniem tej placówki. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 ustawy, wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"), obejmując m.in. informację o majątku jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5c). W doktrynie i orzecznictwie sądowym zasadniczo przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", za którą uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. W myśl wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r. I OSK 634/15 i z dnia 30 września 2015 r. I OSK 2093/14, informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy. Treść umów i porozumień wraz z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego stanowią informacje publiczną. Mimo zatem że nie było to przez strony kwestionowane, w sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor ZSP jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną wykonującą zadania publicznie w zakresie edukacji oraz gospodarujący w związku z tym mieniem publicznym, jest stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej (por. m.in. wyrok: WSA w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2016 r. II SAB/Kr 108/16, WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2015 r. IV SAB/Po 135/15 i z dnia 11 maja 2011 r. II SAB/Po 39/10, WSA w Gliwicach z dnia 22 lipca 2014 r. IV SAB/Gl 70/14) oraz że taki charakter posiadały informacje wnioskowane przez skarżącego. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia informacji publicznej obejmującej: środki finansowe wydatkowane w okresie 2011 – 2017 na szkolenie okresowe BHP oraz ekrany projekcyjne (rzutniki multimedialne, projektory), przeznaczone na zakup i montaż szlabanu (w 2016 r.) oraz monitoringu (wraz ze środkami przeznaczanymi na ochronę szkoły), a także umowy cywilno-prawne zawarte pomiędzy Szkołą a osobami fizycznymi. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Dyrektor ZSP nr [...] w [...] będąc dysponentem żądanej informacji publicznej, w 14-dniowym terminie od złożenia wniosku – powołując się na jej złożony charakter oraz znaczny nakład pracy związany z jej przygotowaniem – prawidłowo w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. zawiadomił wnioskodawcę o przyczynach zwłoki i terminie jej udostępnienia (przy wpływie wniosku w dniu 27 marca, zawiadomienie nastąpiło 7 kwietnia, wskazując termin udostępnienia informacji do 22 maja 2017 r.). Pismem oznaczonym datą 19 maja 2017 r. (wysłanym 22 maja) Dyrektor ZSP udzielił informacji w zakresie obejmującym wysokość środków finansowych wydatkowanych na poszczególne wskazane we wniosku cele (jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zostało ono doręczone wnioskodawcy 23 maja 2017 r.). Po wyjaśnieniu sygnalizowanych w tym piśmie przez Dyrektora ZSP wątpliwości co do okresu jakiego dotyczy żądanie udostępnienia zawartych przez Szkołę umów cywilnoprawnych, także one zostały przekazane wnioskodawcy (nastąpiło to drogą elektroniczną 7 czerwca 2017 r.). W okolicznościach sprawy, istotne dla jej rozpoznania pozostaje ustalenie właściwego sposobu udostępnienia żądanych informacji, co w odniesieniu do danych dotyczących wydatkowanych środków finansowych zostało zakwestionowane przez wnioskodawcę, domagającego się poprzez e-mail z dnia 23 maja i pismo z dnia 24 maja 2017 r. niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej w sposób i w formie zgodnych z jego wnioskiem. W tym zakresie należy zauważyć, że we wniosku o udostępnienie informacji, pod odnośnikiem "Sposób i forma udostępnienia informacji (zakreślić właściwy prostokąt)", wnioskodawca znakiem "X" przekreślił prostokąt z napisem "kserokopie" – czyniąc przy nim adnotację "wyłącznie w przypadku braku możliwości skanowania dokumentów faktur" oraz prostokąt z napisem "skan dokumentów" (jako nieoznaczone pozostały prostokąty z polami "pliki komputerowe" oraz "inne ... jakie?"). Jako formę przekazania informacji oznaczył zaś jej "przesłanie pocztą elektroniczną" (podając adres e-mail) oraz "pocztą na adres j.w." (w znaczeniu: pocztą na adres zamieszkania). W ocenie Sądu, jakkolwiek postrzeganie określonego przez wnioskodawcę zakresu informacji oraz sposobu i formy jej udostępnienia wyłącznie przez pryzmat określenia "zwracam się z prośbą o udostępnienie informacji w (...) zakresie środków finansowych" i przekreślonych prostokątów z napisem "kserokopie" i "skan dokumentów" mogło budzić pewne wątpliwości, to nie mogą one w tym względzie stanowić samoistnego punktu odniesienia. Dokonane przy polu z napisem "kserokopie" wskazanie o jego zastosowaniu "wyłącznie w przypadku braku możliwości skanowania dokumentów faktur" świadczy bowiem jednoznacznie, że zamiarem skarżącego nie było uzyskanie tylko i wyłącznie informacji nt. wysokości środków finansowych przeznaczonych na opisane przez niego cele, ale przede wszystkim potwierdzających je dokumentów /faktur (dodatkowo wynika z tego, że preferowaną przez niego formą przekazania informacji była droga elektroniczna, względem której jako alternatywną wskazał przesłanie żądanej informacji na adres zamieszkania – ale tylko w przypadku braku możliwości skanowania dokumentów). W tym zakresie Sąd nie podziela wyrażonego w odpowiedzi na skargę stanowiska Dyrektora ZSP, że wobec udzielenia skarżącemu informacji poprzez podanie kwot jakie zostały przeznaczone (wydane) na poszczególne wymienione we wniosku pozycje, postawiony mu w tym zakresie zarzut bezczynności jest nieuzasadniony, a udzielona odpowiedź na zadane pytania jawi się jako wyczerpująca i zgodna z treścią wniosku. W okolicznościach sprawy, jeżeli w ogóle o jakichkolwiek wątpliwościach po stronie Dyrektora ZSP co do sposobu i formy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej mogła być mowa, to całkowicie niwelowało je pismo wnioskodawcy z dnia 23 maja 2017 r. (złożone w siedzibie ZSP w dniu następnym), wprost wskazujące, że w zakresie odnoszącym się do opisanych we wniosku wydatków oczekuje on udostępnienia informacji poprzez przesłanie skanów dokumentów (faktur, itp.). Zgodnie z art. 14 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają; w tym ostatnim przypadku podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (okoliczności takich w niniejszej sprawie nie stwierdzono, nie powoływał się na nie także Dyrektor ZSP). W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1). Za taką należy uznać również udzielenie informacji w sposób niezgodny ze zgłoszonym wnioskiem. Powyższe skutkowało uwzględnieniem skargi i zobowiązaniem Dyrektora ZSP nr [...] w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądania tiret 1 – 4, tj. przeznaczenia środków finansowych na opisane w nim cele przy uwzględnieniu wskazanej we wniosku formy udostępnienia informacji (pkt I wyroku), w którym to zakresie organ ten bezsprzecznie dopuścił się bezczynności w jego rozpatrzeniu (pkt II wyroku). Orzeczenie w tym zakresie znajduje oparcie w art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Ubocznie należy wyraźnie podkreślić, że skarżący nie kwestionował sposobu i formy udzielenia informacji odnośnie umów cywilnoprawnych których stroną był ZSP, co prawidłowo nastąpiło poprzez przesłanie mu ich skanów, a nie jak można by też wnioskować z literalnego brzemienia wniosku, tj. "zwracam się z prośbą o udostępnienie informacji w (...) zakresie (...) zawartych umów cywilno-prawnych pomiędzy Szkołą a osobami fizycznymi", wyłącznie poprzez ich wyszczególnienie (opisanie). W myśl art. 149 § 1a, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r. II SAB/Łd 124/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2015 r. II SAB/Ol 57/15). Mając na uwadze wyjaśnienia organu co do odmiennej interpretacji sposobu i formy udostępnienia wskazanych informacji, okoliczność że zaistniała bezczynność nie była wynikiem celowego działania a także fakt, że częściowo do udostępnienia tych informacji doszło (w sposób pośredni poprzez wyszczególnienie kwot przeznaczonych na opisane cele), Sąd uznał, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku we wskazanym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). O należnych skarżącemu od Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] w [...] kosztach postępowania (obejmujących opłacony wpis od skargi w kwocie 100 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt IV wyroku).