II SAB/Rz 63/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi R. D. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – skargę oddala – Przedmiotem skargi R.D. (dalej: "skarżący") jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy skarżący, działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. – zwana dalej "u.d.i.p."), wnioskiem z 11 maja 2023 r. (złożonym za pośrednictwem poczty e-mail) zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1. kserokopii /skanu/ sprawozdania kończącego postępowanie skargowe l. dz. [...]; 2. kserokopii /skanu/ sprawozdania kończącego postępowanie skargowe l. dz. [...]. Skarżący zawnioskował o przesłanie informacji na podany adres email lub pocztą na wskazany adres. Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie pismem z 18 maja 2023 r. ([...]) poinformował skarżącego, że przedmiotowe żądanie nie może zostać zrealizowane w trybie u.d.i.p., gdyż nie stanowi informacji publicznej. Powołując się na wyrok NSA z 29 listopada 2011 r., sygn. I OSK 2154/11 wyjaśnił, że o ile Komendant zalicza się do kręgu podmiotów dysponujących majątkiem publicznym oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne i jest zobowiązany do udostępnienia informacji mających charakter publiczny, to jednak wniosek skarżącego nie podlegał rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a na zasadach określonych dla akt postępowania administracyjnego (dział VIII KPA) i organ nie był zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania u.d.i.p., bowiem skarżący w istocie nie domagał się informacji objętych zakresem tej ustawy, lecz jego wniosek dotyczył sprawy indywidualnej, rozpatrywanej w trybie przewidzianym w dziale VIII KPA, tj. odnoszącym się do skarg i wniosków. Nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej czy polemiki z dokonanymi ustaleniami. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. O ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle interpretowane. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. Postępowanie to oprócz przepisów działu VIII KPA jest również regulowane przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. Nr 5, poz. 46). Postępowanie to nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, lecz czynnością materialno - techniczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy w myśl art. 238 § 1 KPA, a to z kolei nie podlega kontroli sądów administracyjnych. W dniu 22 maja 2023 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) R.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, a także naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi. Wobec powyższych zarzutów skarżący zwrócił się o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 11 maja 2023 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego dokumenty wytworzone przez organy Policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, w tym czynnościami podjętymi na skutek złożonej przez stronę skargi powszechnej (dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego), mieszczą się w zakresie art. 6 u.d.i.p., a w konsekwencji podlegają udostępnieniu. Nieudostępnienie żądanych informacji powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie zawnioskował o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że żądane przez skarżącego dokumenty nie posiadają waloru informacji publicznej. Postępowanie prowadzone było zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami a organ nie dopuścił się bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest niezasadna. Na wstępie podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej gwarantuje wnioskodawcy dostęp do żądanych informacji w określonych przez tę ustawę terminach. Zasadą jest, iż udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Odstępstwo od powyższej zasady przewidziane zostało w ust. 2 art. 13 u.d.i.p., w świetle którego jeżeli w powyższym terminie informacja nie może być udostępniona, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. Na inny wyjątek wskazuje art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w świetle którego, w sytuacji, gdy w wyniku udostępnienia informacji podmiot zobowiązany ma ponieść dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia lub koniecznością dokonania przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku podmiot ten w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku zobowiązany jest powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. W takiej sytuacji udostępnienie informacji następuje, co do zasady, po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się ponadto, że fakt, iż do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej uruchamia postępowanie polegające na ustaleniu czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie informacji publicznej przetworzonej, tj. czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., I OSK 1938/10, ONSAiWSA 2011/6/127). Należy jednak przyjąć, że w takiej sytuacji najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W wyroku z 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 39/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p., albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis ten nie określa jednak momentu, w którym skarga zostaje skutecznie wniesiona. Nie jest nim "otrzymanie" skargi przez organ, o czym mowa w art. 53 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż ustawa z chwilą otrzymania skargi, tj. wpływu do siedziby organu, łączy inne skutki. Mianowicie od tego momentu rozpoczyna się trzydziestodniowy termin dla organu, w którym organ, w zakresie swojej właściwości, ma możliwość uwzględnienia skargi w całości, a w razie nieskorzystania z autokontroli swojego działania lub niedziałania - zobowiązany jest w tym terminie do przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Regulacja ta stanowi gwarancję dla strony skarżącej, że skarga dotrze do adresata, tj. sądu administracyjnego w określonym terminie. Kwestię daty wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w tym także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wiązać należy z regułami określonymi w art. 83 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Bez względu na to kiedy świadczący usługi pocztowe przekaże pismo (skargę) do sądu administracyjnego datą jego wniesienia do sądu jest data prawidłowego oddania pisma w placówce pocztowej. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I FZ 156/16 (LEX nr 2082253) wypływające z art. 83 § 3 P.p.s.a. gwarancje nie obejmują tylko i wyłącznie zachowania terminu. Użyty w nim kategoryczny zwrot "oddanie pisma (...) jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu" oznacza także to, że wnosząc w ten sposób skargę do sądu strona skarżąca uzyskuje pewność co do daty wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego z wszelkimi konsekwencjami z tym związanymi. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej wpłynął do organu 12 maja 2023 r. (k. 2). Odpowiedź na wniosek została przesłana skarżącemu 18 maja 2023 r. (k. 7), z zachowaniem 14–dniowego terminu. Skargę na bezczynność w załatwieniu wniosku z dnia 12 maja 2023 r. skarżący nadał na poczcie w dniu 22 maja 2023 r. Należy stwierdzić, że merytoryczna ocena zasadności skargi na bezczynność organu dokonywana jest na dzień wniesienia skargi. Zatem według stanu na tę chwilę należy badać, czy organ załatwił sprawę w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych albo w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (przepis art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. w taki sposób definiuje bezczynność organu). W razie stwierdzenia bezczynności sąd, uwzględniając skargę, stosuje środki wymienione art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. oraz może zastosować środki, o których mowa w art. 149 § 1b i § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658). Oddalenie skargi na bezczynność organu w zakresie rozstrzygnięć, o których mowa w art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. może więc nastąpić wyłącznie w sytuacji stwierdzenia przez sąd, że według stanu na dzień jej wniesienia organ nie pozostaje bezczynny (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19). Tok czynności organu wskazuje, że 14-dniowy termin na załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 12 maja 2023 r. upłynął w dniu 26 maja 2023 r. W dniu wniesienia skargi, tj. 22 maja 2023 r. organ nie pozostawał w bezczynności. Organ mógł i miał możliwość modyfikacji swojego stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 18 maja 2023 r. do końca upływu 14-dniowego terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Stanowisko, że skarga na bezczynność podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w stanie bezczynności w momencie wniesienia jej do sądu, jest ugruntowane w orzecznictwie oraz znajduje aprobatę w doktrynie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r., kom. do art. 149, uwaga II.1; Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M. w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, teza 2 in fine do art. 149, LEX; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r., IV SAB/Wa 41/16, uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19). Kwestia czy żądana informacja jest informacją publiczną oraz czy pismo organu informujące o tym skarżącego jest ponownym załatwieniem jego wniosku nie ma znaczenia wobec oddalenia skargi z powodu jej przedwczesności, czyli braku bezczynności w dacie jej wniesienia. Sąd nie badał merytorycznie zarzutów skargi, stwierdzając, że została ona wniesiona przed upływem terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.