II SAB/Rz 74/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi adwokata P. M. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądania udostępnienia załączników do protokołu kontroli; II. stwierdza, że bezczynność opisana w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w [...] na rzecz skarżącego adwokata P. M. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest bezczynność Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w [...] (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że 15 czerwca 2018 r. adwokat PM (dalej zwany skarżącym) zwrócił się do organu z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w postaci protokołu kontroli sporządzonego w sprawie skargi nauczycieli na działalność Dyrektora Zespołu Szkół [...] – wraz z wszystkimi załącznikami – stanowiącymi część składową protokołu, w formie kserokopii. Pismem z 28 czerwca 2018 r. organ udzielił odpowiedzi, przekazując zanonimizowane kserokopie: [...]. W skardze z dnia 29 czerwca 2018 r., która wpłynęła do organu 2 lipca 2018 r., skarżący zarzucił organowi pozostawanie w bezczynności poprzez nieudostępnienie wnioskowanych załączników oraz nieprawidłowe dokonanie anonimizacji. Odnośnie drugiego zarzutu podniósł, że w razie stwierdzenia istnienia potrzeby ochrony prywatności określonej osoby organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a dokonany przez organ sposób anonimizacji załącznika nr 5 do protokołu był nieuzasadniony, gdyż w sposób nieuprawniony organ wyeliminował informacje: - za jaki okres zostały sporządzone tabele wysokości dodatku motywacyjnego dla nauczycieli zatrudnionych w kontrolowanej szkole, - w jakiej wysokości został ustalony dodatek motywacyjny dla Dyrektora i jaki średnio dodatek motywacyjny przysługuje nauczycielowi dyplomowanemu i mianowanemu, - za jaki rok szkolny sprawdzano terminowość wypłaty wynagrodzeń za godziny ponadwymiarowe. Pismem z 20 lipca 2018 r. organ przesłał skarżącemu zanonimizowane kserokopie załączników do protokołu kontroli nr [...] oraz ponownie zanonimizowaną str. 15 protokołu z kontroli. W skardze do Sądu skarżący domaga się: - zobowiązania Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] do prawidłowego rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności, - stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, - przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na uzasadnienie stanowiska przytoczył fragment uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 369/16, zgodnie z którym: "udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej nie oznacza pozostawania przez podmiot zobowiązany w bezczynności, a żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazuje wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji, jak również wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt II SAB/Sz 46/18, cytując za tym Sądem: "postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, stąd anonimizacja - jako zabieg techniczny umożliwiający udostępnienie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, których udostępnienie byłoby nieuprawnione wydaje się środkiem najbardziej adekwatnym i właściwym. Zatem konieczność dokonania anonimizacji nie może być utożsamiana z odmową udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych. W sytuacji, gdy dokumenty zawierają takie właśnie dane, mogą one zostać udostępnione w kserokopii, z której usuwa się takie elementy." Organ podkreślił, że nie miał wątpliwości, co do tego, że żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną, i że udostępnił ją w sposób uniemożliwiający identyfikację osób zatrudnionych. Wskazał, że zarzucana bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Niezwłocznie po otrzymaniu skargi organ udzielił informacji, co do całości żądania, zaznaczył przy tym, że zaniechanie nie było celowe ani zamierzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo uzasadniona. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. Z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W ocenie Sądu analiza akt niniejszej sprawy a także treści pism procesowych skarżącego oraz wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, z których wynika przebieg dotychczasowego postępowania w tej sprawie, pozwala stwierdzić, że skarga jest częściowo zasadna. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyrokach z 25 października 2012 r., sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15 listopada 2012 r., sygn. II SAB/Bk 53/12, a także WSA w Gdańsku w wyroku z 3 lipca 2013 r., sygn. II SAB/Gd 54/13 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte (tak T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Warszawa 2005, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 grudnia 1998 r., sygn. III SAB 77/98, LEX nr 36590, a także np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 czerwca 2004 r., sygn. III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność organu uzasadnia zatem samo niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy (tak: J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności, a jeżeli tak, to czy upłynął do tego termin. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym samym terminie, jak wynika z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, na przykład wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Stwierdzić należy, że bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo - nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem adwokata PM z dnia 14 czerwca 2018 r. Wniosek ten wpłynął do Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] w dniu 15 czerwca 2018 r. We wniosku tym zawarto żądanie udzielenia informacji publicznej w zakresie protokołu kontroli sporządzonego w sprawie skargi nauczycieli na działalność dyrektora Zespołu Szkół [...] wraz z wszystkimi załącznikami - stanowiącymi składową część protokołu. Zawnioskował też o przekazanie informacji publicznej w formie kserokopii na adres kancelarii. Pismem z 28 czerwca 2018 r. organ przekazał zanonimizowaną kserokopię żądanego protokołu kontroli. Skarga do Sądu nosi datę 29 czerwca 2018 r., a do organu wpłynęła 3 lipca 2018 r. W dniu 20 lipca 2018 r. organ przesłał wnioskodawcy zanonimizowane kserokopie załączników do protokołu kontroli nr [...] oraz ponownie prawidłowo już zanonimizowaną str. nr 15 tego protokołu. Nie budzi wątpliwości, że żądane przez wnioskodawcę informacje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej są informacją publiczną i tak też zostały ocenione przez organ, do którego wniosek został skierowany. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że część żądanej informacji publicznej została udzielona z zachowaniem14 dniowego terminu przewidzianego ustawą. W wyniku skargi do Sądu organ przy piśmie z dnia 20 lipca udostępnił całość żądanej informacji publicznej. W skardze skarżący zarzucił, że w przypadku, gdy istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby, to wówczas, gdy organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien wydać decyzje administracyjną odmawiającą udostępnienia takiej informacji. W rozpoznawanej sprawie pogląd ten nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności należy zwrócić uwagę, że postępowanie o udzielenie informacji publicznej jest inicjowane wnioskiem podmiotu żądającego takiej informacji i treść wniosku wraz z przepisami o ustawie o dostępie do informacji publicznej wyznacza granice przedmiotowe organowi do podjęcia określonej czynności materialno - technicznej, albo do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 14 ust. 2 lub art. 16 ust. 1 u.d.i p. Żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakazuje wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w związku z dokonaniem anonimizacji udostępnianej informacji publicznej, zaś udostępnienie zanonimizowanego dokumentu w związku ze złożonym wnioskiem nie oznacza pozostawania przez podmiot zobowiązany w bezczynności. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma charakter odformalizowany, stąd anonimizacja - jako zabieg techniczny umożliwiający udostępnienie informacji po wyeliminowaniu danych osobowych, których udostępnienie byłoby nieuprawnione wydaje się środkiem najbardziej adekwatnym i właściwym. Anonimizacja danych osobowych przez wzgląd na ich ochronę gwarantowaną ustawą o ochronie danych osobowych i prywatność jednostki jest dopuszczalna, a w sytuacji, gdy informacja udostępniana jest na wniosek, zanonimizowanie danych, co do zasady nie wymaga wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak i udostępnienie zanonimizowanej informacji nie uzasadnia zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Takie działanie zobowiązanego nie jest, co do zasady identyfikowane ani z przetworzeniem informacji publicznej, ani z udostępnieniem innej niż żądana informacja publiczna. Dla podmiotu zobowiązanego wykreślenie danych osobowych nie jest zmianą o charakterze jakościowym, prowadzącą do powstania nowej informacji, lecz zwykłym zabiegiem technicznym związanym z rozpatrywaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej (wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 369/16 teza nr 4 i 5 dostępny w: cbois.nsa.gov.pl). Zatem wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje, że informacja nie została udzielona, czy też nosi ona cechy informacji przetworzonej. Sąd stwierdza, że udzielona informacja jest zgodna z zakresem wniosku skarżącego o jej udostępnienie. Ponadto Sąd uznał też, że informacja publiczna w pełnym zakresie winna być udzielona najpóźniej w dniu 28 czerwca 2018 r., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i dlatego Sąd uznał, że w tym zakresie skarga jest zasadna, czemu dał wyraz w pkt I sentencji wyroku. Z tej przyczyny za niezasadny Sąd uznał wniosek skargi zawarty w pkt 1. Okoliczności przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę, jako przyczyna opóźnienia nie mogły zostać uwzględnione przy ocenie zaistnienia bezczynności organu. Sąd zauważa, że stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego, jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, wyjątkowe, pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15). Za bezprzedmiotowy Sąd uznał wniosek skarżącego zawarty w pkt 3 skargi o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1 000 zł. Podstawą do orzekania przez Sąd o przyznaniu sumy pieniężnej od organu dla skarżącego jest art. 145 a § 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniał przypadek niewydania decyzji lub postanowienia, o których mowa w § 1 tego przepisu, w określonym przez Sąd terminie. Natomiast w uzasadnieniu skargi skarżący w przypadku uwzględnienia skargi domaga się wymierzenia grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o wymierzenie skarżonemu organowi grzywny, gdyż u podstaw powyższych rozstrzygnięć leżą te same przesłanki, które uzasadniają stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.