II SAB/Rz 75/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Wójta Gminy [....] w przedmiocie niepodjęcia postępowania egzekucyjnego -postanawia- I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej Z. W. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi Z.W. (dalej: Skarżąca) jest bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt) w przedmiocie niepodjęcia postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo Wodne (Dz.U. Nr 115 poz. 1229), zobowiązał Gminę [...] do uregulowania stosunków wodnych na gruncie poprzez wykonanie odpowiednich urządzeń odwadniających (korytek typu ciężkiego lub alternatywnie kanalizacji burzowej), jak również przeprofilowanie drogi w kierunku instalacji odwadniającej, na działce 415 położonej w [...], celem odprowadzenia wód wzdłuż drogi gminnej i jej połączenie z rowem w działce nr 69 położonej w [...]. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na wykonaniu odwodnienia drogi gminnej wraz z odprowadzeniem wody powierzchniowej do rowu na działkach nr 396, 411, 397, 401 i 403 w miejscowości [...] okazało się bezprzedmiotowe, w związku z brakiem konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, i Wójt umorzył je decyzją z dnia [...] stycznia 2018r., nr [...]. Pismem z dnia 17 maja 2018 r., Skarżąca złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie dotyczącej niepodejmowania przez Wójta postępowania, związanego z wyegzekwowaniem obowiązków wynikających z jego decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], SKO w [...], działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu złożonego ponaglenia uznało, że Wójt Gminy [...] nie dopuścił się bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania w w/w sprawie. W uzasadnieniu Organ podał, że bezczynność o jakiej mowa w art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 – dalej: u.p.e.a.) nie wiąże się z niezakończeniem postępowania egzekucyjnego w określonym terminie tj. w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., lecz z niepodejmowaniem określonych przepisami prawa czynności przez wierzyciela oraz przez organ egzekucyjny, bowiem na tych dwóch podmiotach postępowania egzekucyjnego ciąży obowiązek doprowadzenia do wykonania obowiązku niezrealizowanego przez zobowiązane do tego podmioty. Dalej wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie organ egzekucyjny jest zarazem wierzycielem. Zdaniem Organu powyższe oznacza, że art. 6 § 1a u.p.e.a. ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 35 k.p.a. i wyłącza jego zastosowanie w sprawach prowadzonych na podstawie tejże ustawy. W tej sytuacji stronie skarżącej nie przysługiwało ponaglenie wynikające z rozwiązań k.p.a. lecz skarga z art. 6 u.p.e.a. W związku z powyższym postanowieniem, Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Wójta, polegającą na niepodjęciu żadnych czynności egzekucyjnych zmierzających do wyegzekwowania obowiązku nałożonego na Gminę [...] decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], w której wniosła o zobowiązanie Wójta do niezwłocznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środków egzekucyjnych, zmierzających do wykonania obowiązku nałożonego w/w decyzją, wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności Wójta oraz podjęcie niezbędnych środków zapobiegających bezczynności organu na przyszłość, nałożenie na organ grzywny w kwocie 10.000 zł oraz stwierdzenie, iż bezczynność, której dopuścił się Wójt miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ewentualnie wniosła o potraktowanie złożonego pisma jako skargi lub zażalenia na postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2018 r., jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W złożonej skardze, Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 20 § 1 ust. 2 w zw. z art. 5 § 1 ust. 1 w zw. z art. 2 § 1 ust. 10 u.p.e.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zaniechanie przez Wójta obowiązku podjęcia z urzędu odpowiednich czynności w celu wszczęcia egzekucji obowiązku nałożonego na Gminę [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., 2. art. 15 § 1 w zw. z art. 6 § 1 u.p.e.a w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zaniechanie przez Wójta podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia egzekucji administracyjnej, w szczególności nie wystosowanie do Gminy [...] do dnia dzisiejszego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] listopada 2012r., z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, 3. art. 26 § 1 i 4 w zw. z art. 6 § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nie wystawienie przez wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, tytułu wykonawczego i nieprzystąpienie z urzędu do egzekucji obowiązku nałożonego decyzją z dnia 30 listopada 2012 r. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że skoro nie przysługiwał jej środek zaskarżenia, tak jak to uznał Organ, to jedynym postanowieniem jakie ewentualnie powinno zapaść jest postanowienie o jego niedopuszczalności, natomiast jeśli przysługiwał z innej podstawy prawnej to organ powinien go rozpatrzyć. Ponadto do chwili obecnej SKO w [...] nie podjęło żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wyznaczenie innego organu, który wyegzekwuje obowiązek nałożony na Gminę [...]. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Organu intencją Skarżącej było zaskarżenie postanowienia Kolegium z dnia [...] maja 2018 r. Wyjaśnił ponadto, że w wyniku postępowania scaleniowego przeprowadzonego przez Starostę [...] we wsi [...] ze względu na sprzeciw właścicieli gruntów przyległych do działek 415 i 399/3, nie wydzielono terenu przez który można by przeprowadzić odwodnienie dróg oznaczonych przed scaleniem jako działki nr 415 i 399/3 (po scaleniu nr 396). W związku z powyższym w dniu 14 października 2016 r. Organ wszczął postępowanie mające na celu wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na wykonaniu odwodnienia drogi gminnej. Podał, że postępowanie to zostało umorzone na wniosek Z.W. z dnia 4 stycznia 2018 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], SKO w [...], w wyniku rozpoznania skargi Z.W. z dnia 3 lipca 2018 r. na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie niepodejmowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do własnej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], uznało złożoną skargę za zasadną, stwierdziło, że Wójt dopuścił się bezczynności prowadzenia postępowania w w/w sprawie, która miała cechy rażącego naruszenia prawa oraz wyznaczyło Organowi dodatkowy 60-dniowy termin do rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako niedopuszczalna została przez Sąd odrzucona. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.; dalej zwana P.p.s.a.), Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotycząc uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z.W. zarzuca w swej skardze Wójtowi Gminy [...] bezczynność w sprawie egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2012 r., [...]. Na mocy tej decyzji Wójt działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., poz. 239 z późn. zm.), nałożył na Gminę [...] obowiązek uregulowania stosunków wodnych na gruncie. Sposób uregulowania tych stosunków dookreślono w osnowie opisanego rozstrzygnięcia. Wobec tak opisanego przedmiotu skargi należy wyjaśnić, że obowiązki natury administracyjnoprawnej są przymusowo egzekwowane w trybie określonym w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1201; zwana dalej u.p.e.a.). Wierzycielem, a więc podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji, co wynika z art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. W konsekwencji, uprawnionym do tego, aby domagać się w trybie u.p.e.a. realizacji decyzji dotyczącej sprawy z zakresu przywrócenia stosunków wodnych jest Wójt Gminy [...], który jednocześnie pełni w postępowaniu funkcje organu egzekucyjnego. W myśl art. 20 § 1 pkt 2 u.e.p.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. Natomiast drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest podmiot zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. W realiach rozpoznawanej sprawy zobowiązanym jest Gmina [...], co wynika z treści zobowiązującej tą gminę do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym decyzji Wójta oraz art. 1a pkt 20 u.p.e.a. Nie podlega kwestii, iż podstawowym obowiązkiem wierzyciela jest podjęcie działań zmierzających do wszczęcia egzekucji administracyjnej. To wierzyciel decyduje o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, od niego też zależy, czy zaniecha żądania wykonania obowiązku postępowania egzekucyjnego (patrz. szerz. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, red. nauk R. Hauser, A. Skoczylas, Warszawa 2018 r., s. 245). Czynnościami zmierzającymi do zastosowania środków egzekucyjnych są takie czynności jak : 1) przesłanie zobowiązanemu upomnienia, 2) wystawienie tytułu wykonawczego i złożenie wniosku o wszczęcie egzekucji, wskazanie środka egzekucyjnego, zwrócenie się do sądu o nakazanie zobowiązanemu wyjawienia majątku, jak również złożenie wniosku o zabezpieczenie. W świetle art. 6 § 1 u.p.e.a., jeżeli zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wskazanego w decyzji, to wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Oznacza to, że wszczęcie egzekucji administracyjnej może nastąpić tylko na wniosek wierzyciela. Jeżeli zaś wierzyciel jest równocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i 2 u.p.e.a.). Reasumując, organ będący jednocześnie wierzycielem winien przystąpić do egzekucji w każdym przypadku, gdy obowiązek jest wymagalny a podmiot zobowiązany świadomie, czyli intencjonalnie, powstrzymuje się od jego wykonania. Ustawodawca przewidział sytuację, w której wierzyciel nie realizuje ze szkodą dla osób trzecich, obowiązku podejmowania czynności egzekucyjnych, przyznając tym podmiotom prawo do skorzystania ze środka prawnego zwalczającego stan bezczynności wierzyciela w postaci skargi. Taką skargę przewidziano w art. 6 § 1a u.p.e.a. Powołany przepis stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Nie stanowi kwestii, iż podmioty, wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a., tj. podmioty których interes prawny lub faktyczny został naruszony bezczynnością wierzyciela nie są stronami postępowania egzekucyjnego. Na mocy wymienionego przepisu, w przypadku bezczynności wierzyciela służy im wyłącznie uprawnienie do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia pozwalającej zakwestionować w trybie kontroli instancyjnej tą postać milczenia podmiotu administracji. Tylko w tym wąskim zakresie podmioty nie będące stronami mogą uczestniczyć w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela. Zatem podmioty o jakich tu mowa nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień. Przysługujące im uprawnienia zostały wyraźnie ograniczone mocą art. 6 § 1a u.p.e.a., do złożenia skargi na bezczynność wierzyciela, co tym samym wyklucza inne postacie udziału w czynnościach procesu egzekucyjnego. W konsekwencji, przyjęte rozwiązania przekładają się na wykluczenie możliwości składania skarg do sądu administracyjnego na działania jak i bezczynność organu egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1588/06). Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż podmiotom nie będącym stroną postępowania egzekucyjnego nie przysługuje skarga na bezczynność organu egzekucyjnego wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przyjęte stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem jest m.in. wyrok NSA O/Z w Łodzi z 9 maja 2001 r., sygn. akt IV SAB 175/00, LEX; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1149/10, LEX, postanowienie NSA z 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1018/14, postanowienie WSA w Gdańsku z 26 lutego 2018 r., sygn. II SAB/Gd 94/17, LEX. Podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. może jedynie służyć skarga sądowoadministracyjna na bezczynność organu w przypadku nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie o odmowie uwzględnienia skargi. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w związku z art. 6 § 1a u.p.e.a. droga sądowoadministracyjna w przedmiocie skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, gdy organ wyższego stopnia postanowieniem oddalił skargę, a organ drugiej instancji nie uwzględnił zażalenia na to postanowienie. W takim przypadku zaskarżeniu do WSA może podlegać wyłącznie postanowienie organu, który rozpatrywał bezskuteczne zażalenie. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne należało stwierdzić, że skarga Z.W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w podejmowaniu czynności egzekucyjnych, jako wniesiona do sądu administracyjnego przez podmiot, który nie jest stroną postępowania egzekucyjnego, jest niedopuszczalna i musi zostać przez WSA odrzucona. Jedynie strona postępowania egzekucyjnego miałaby legitymację prawną do tego, aby domagać się skontrolowania przez Sąd bezczynności właściwego w sprawie organu egzekucyjnego. Status podmiotu, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku administracyjnego, nie wyposaża tego podmiotu w legitymację do wniesienia skargi na bezczynność organu egzekucyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Na marginesie należy dodać, że Skarżąca przed wniesieniem skargi do WSA, skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 6 § 1a u.e.p.a.. Z przesłanych do WSA akt wynika, że SKO postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., o sygn. [...], skargę w/w na bezczynność Wójta Gminy [...] w niepodejmowaniu czynności egzekucyjnych uznało za zasadną i wyznaczyło dodatkowy 60 dniowy termin do rozpoznania sprawy. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Natomiast o zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 cytowanej ustawy.