II SAB/Rz 80/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej A. J. z dnia 23 maja 2024 r.; II. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku skarżącej A. J. z dnia 23 maja 2024 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; III. stwierdza, że bezczynność określona w punkcie I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej A. J. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. J. (dalej: Skarżąca) jest bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej: organ, Prezydent) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyła do organu dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku z 17 maja 2024 r. zwróciła się o udostępnienie informacji dotyczących naboru na stanowisko [...] Urzędu Miasta [...] z dnia 8 maja 2024. znak [...], w wyniku którego wybrana została B. R. Zawnioskowała o udzielenie następujących informacji: od kiedy B. R. jest zatrudniona w Urzędzie Miasta [...] i na jakim stanowisku? od kiedy E. P. pełni obowiązki Zastępcy Dyrektora? w jakiej dacie dokonano wpisu do BIP odnośnie pełnienia obowiązków Zastępcy Dyrektora przez E. P. podania imion i nazwisk osób będących członkami komisji w naborze na stanowisko [...] Urzędu Miasta [...]. podania daty złożenia dokumentów do naboru przez B. R. oraz daty i godziny przeprowadzenia rozmowy rekrutacyjnej. Drugim z wniosków - wnioskiem z dnia 23 maja 2024 r. Skarżąca wniosła o udostępnienie dokumentacji w sprawie naboru w konkursie oznaczonym symbolem [...]. W odpowiedzi na wniosek z 17 maja 2024 r. pismem z 29 maja 2024 r. organ udzielił żądanych informacji, poza podaniem okresu zatrudnienia B. R., wskazując że żądana informacja na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r poz. 902, dalej: u.d.i.p.) podlega ograniczeniu, ze względu na prywatność osoby fizycznej ( art. 5 ust.2 u.d.i.p.) i z tego względu nie podlega udostępnieniu. Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się Skarżąca, przesyłając elektronicznie w dniu 1 czerwca 2024 r., do organu swoje stanowisko, podpierając się przytoczonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz wnioskując o udostępnienie ww. informacji. W odpowiedzi na drugi z wniosków - wniosek z 23 maja 2024 r., - w piśmie z 6 czerwca 2024 r. organ podał bezpośrednie linki do stron internetowych na których znajdować się miała dokumentacja dotycząca naboru znak: [...], min.: zarządzenie Prezydenta nr [...] z dnia 28 marca 2024 r. w sprawie powołania Komisji, informacja o naborze na wolne stanowisko pracy [...] Urzędu Miasta [...], informacja o wynikach naboru na stanowisko pracy [...] Urzędu Miasta [...]. Ponadto w formie załączników przekazano skany: wniosku o przyjęcie pracownika na wolne stanowisko pracy, formularzu opisu stanowiska pracy w Urzędzie Miasta [...], protokołu z przeprowadzonego naboru na stanowisko urzędnicze [...] w Urzędzie Miasta [...]. W dniu 10 czerwca 2024 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność organu, w której Skarżąca wniosła o: podanie przyczyny braku udzielenia informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem z 23 maja 2024r., udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 23 maja 2024 r., udzielenie pełnej informacji publicznej do wniosku z dnia 17 maja 2024 r. zgodnie z obowiązującym orzecznictwem. Uzasadniając skargę Skarżąca, wskazała że wnioskiem z dnia 23 maja 2024 r. domagała się udostępnienia informacji dotyczącej naboru [...], natomiast w odpowiedzi z dnia 6 czerwca 2024 r. otrzymała informacje dotyczące innego naboru - konkursu oznaczonego symbolem [...]. Ponadto Skarżąca zarzuciła organowi bezczynność w stosunku do wniosku o uzupełnienie odpowiedzi z dnia 29 maja 2024r, [...], zgodnie z jej wytycznymi oraz brak transparentności postępowań konkursowych dotyczących naborów u numerach: [...]. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując na fakt, że żaden z wniosków nie pozostał bez odpowiedzi, zaś zakres tej odpowiedzi normuje ustawa, którą organ jest związany. Podkreślił, że Skarżąca została poinformowana, że dane o które zapytuje stanowią informację chronioną, gdyż pracownica której one dotyczą - [...] Urzędu Miasta [...] nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Organ zauważył, że w takim stanie faktycznym zaszła konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, w związku z czym wezwał Skarżącą do uzupełnienia braków wniosku, co pozwoliłoby na wydanie takiej decyzji, jednakże Skarżąca w odpowiedzi na wniosek przesłała jedynie polemikę ze stanowiskiem organu, nie uzupełniając wniesionego wniosku, w sposób pozwalający na wydanie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w poprzedniej korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi pozostaje bezczynność Prezydenta Miasta [...] w kwestii udostępniania informacji publicznej w odpowiedzi na dwa wnioski Skarżącej: wniosek z 17 maja 2024 r. dotyczący konkursu oznaczonego symbolem [...] oraz wniosek z 23 maja 2024r. dotyczący konkursu oznaczonego symbolem [...]. W przedmiotowej sprawie nie jest sporny ani fakt podmiotowej właściwości Prezydenta do udzielenia żądanej informacji, ani fakt że żądana informacja, stanowi co do zasady informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. Informacje o przeprowadzanych konkursach na stanowisko pracy w administracji publicznej, mieszczą się w zakresie określonym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.- stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Pojęcia "bezczynności", w braku definicji ustawowej, zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że organ załatwił prawidłowo jedynie jeden z dwóch wniosków Skarżącej - wniosek z 17 maja 2024r. w przedmiocie informacji o konkursie [...]. Mimo bowiem zastrzeżeń Skarżącej sformułowanych w treści wniesionej skargi, Sąd nie dopatrzył się po stronie organu, takich naruszeń przepisów postępowania, które obligowałyby do stwierdzenia bezczynności organu, w zakresie udostępniania tej informacji publicznej. Jeśli natomiast chodzi o wniosek Skarżącej z 23 maja 2023 r. dotyczący informacji o konkursie [...]. to na podstawie akt sprawy oraz dostępnej Sądowi z urzędu wiedzy, co do treści zawartych na stronach internetowych, do których odsyłał organ, stwierdzić należy, że organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności, gdyż wniosek ten załatwił nieprawidłowo, przesyłając na adres Skarżącej linki do stron internetowych dotyczących konkursu oznaczonego symbolem [...], a nie jak wnioskowała Skarżąca konkursu oznaczonego symbolem [...]. Opisany sposób załatwienia wniosku Skarżącej, mimo iż nosi znamiona omyłki - powoduje, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku Skarżącej z 23 maja 2024r. Sposób działania organu ma znaczenie jedynie dla uznania czy istniejąca bezczynność miała, bądź nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawem. Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu, jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., ! OSK 675/12, www.nsa.gov.pl). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Nadto w judykaturze (wskazanej poniżej) wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2021 r. III SAB/Wr 2094/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r. I SAB/Wa 90/20, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27lipca 2022 r. II SAB/Sz 109/22). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że niezałatwienia sprawy w terminie nie można oceniać jako przejawu złej woli organu, czy też próby bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Organ załatwił bowiem wniosek Skarżącej, przesyłając linki do żądanych przez stronę dokumentów konkursowych, pomijając fakt, że pisze ona w sprawie dwóch oddzielnych konkursów oznaczonych podobnymi symbolami. Tego rodzaju bezczynności organu nie można uznać za bezczynność, która miałaby miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do argumentacji skargi w kwestii, bezzasadnej zdaniem Skarżącej, odmowy udzielenia jej informacji, co do okresu zatrudnienia B. R. na stanowisku pracy w Urzędzie Miasta [...] należy podkreślić, że stanowisko organu jest prawidłowe. Zgodnie z art.5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję publiczną w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. W sytuacji zatem gdy B. R., będąca pracownikiem urzędu Miasta [...] zatrudnionym na innym stanowisku, aniżeli stanowisko uznawane za związane z pełnieniem funkcji publicznych, nie zrezygnowała z przysługującej jej ochrony prywatności - informacje jej dotyczące nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Spór pomiędzy Skarżącą a organem dotyczy zatem tego, czy osoba zatrudniona na stanowisku [...] Urzędu Miasta może powołać się na tego rodzaju ochronę prywatności, co sprowadza się do przesądzenia czy tego rodzaju stanowisko jest stanowiskiem związanym z pełnieniem funkcji publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień, pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 i z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 33/17, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK1044/13). Chodzi zatem o przysługujący jednostce zakres uprawnień władczych, który przekładać się może na sposób działania organu publicznego. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej. Istotnym jest czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czy przysługuje jej jakiś zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobami pełniącymi funkcje publiczne, w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, co łączy się np. z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Opisując zakres uprawnień B. R., wybranej do zatrudnienia na stanowisku [...] Urzędu Miasta, organ podkreślił, że stanowisko to nie wiąże się z uprawnieniami do wydawania decyzji administracyjnych, a działania pracownika zatrudnionego na takim stanowisku nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, ani nie mają wpływu na podejmowanie przez ten organ decyzji o charakterze władczym. Oceniając powyższą argumentację organu, Sąd nie znalazł podstaw do jej podważenia i uznania, że wbrew zapewnieniom organu, [...] Urzędu Miasta jest osobą wykonującą funkcje publiczne tj. osobą której zakres zadań przekłada się na władcze działania jednostki, na rzecz której pracuje. Z Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z 20 września 2022r. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta [...] (t.j. ogł. na post. Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z 3 stycznia 2024 r.) wynika, że poszczególnymi wydziałami Urzędu Miasta, w tym [...] zarządzają dyrektorzy tychże wydziałów oraz ich zastępcy. W Urzędzie Miasta funkcjonuje też stanowisko [...], którego funkcję pełni [...]. Ze struktury organizacyjnej Urzędu Miasta wynika zatem, że pracownik zatrudniony w ramach oddziału budżetowego wykonuje przydzielone mu zadania pod kierownictwem, a zatem nie jest pracownikiem samodzielnym, którego indywidualne działanie może rzutować na sposób na działania organu publicznego, inaczej aniżeli praca zbiorowa zespołu, pod konkretnym kierownictwem. Z uwagi na ten daleki związek przyczynowy pomiędzy indywidualną pracą jednostki, w ramach zespołu działającego pod ściśle określonym kierownictwem, a zewnętrznym władczym działaniem organu administracji publicznej, Sąd uznał że ochrona prywatności przewidziana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p została w przedmiotowej sprawie zastosowana zasadnie. W sytuacji bowiem konfliktu dwóch wartości konstytucyjnych- tj. prawa do informacji publicznej oraz prawa do prywatności, wstanie faktycznym przedmiotowej sprawy zasadnym było przyznanie prymatu ochronie prawa do prywatności. Skoro zatem wspomniana pracownica nie zrezygnowała z przysługującej jej ochrony prywatności, to organ nie miał podstaw aby udzielać informacji w kwestii długości jej zatrudnienia, jako informacji publicznej. Powyższe przesądziło o częściowym oddaleniu skargi. Odnosząc się na marginesie sprawy do argumentacji Skarżącej, należy podkreślić, że podnoszone przez nią argumenty wraz z odwołaniem się do wybranego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczyły nie tylko spraw o zupełnie odmiennych stanach faktycznych, ale też dotyczyły innych rodzajowo stanowisk - których związanie z pełnieniem funkcji publicznych, zostało przesądzone. Wbrew zatem argumentom Skarżącej, powołane przez nią orzeczenia, nie mogły znaleźć prostego przełożenia na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Mimo iż sposób procedowania organu w przedmiotowej sprawie nie był przedmiotem skargi, to w ramach sprawowanej przez sąd kontroli legalności działania administracji publicznej należy odnieść się również do tego aspektu działania organu. Odformalizowana procedura udostępniania informacji publicznej, powoduje, że informacja ta jest udzielana niezwłocznie w formie żądanej przez wnioskodawcę. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1701/16, publ. CBOSA). W sytuacji jednak gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p., wnioskodawcę należy wezwać do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wszystkie bowiem przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz decyzji o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 196/11; wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 430/17, z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1342/19; publ. CBOSA). Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo wezwał Skarżącą do uzupełnienia braku formalnego wniesionego wniosku o udzielenie informacji publicznej, a wobec zignorowania tego żądania przez Skarżącą, poinformował o zajętym stanowisku w korespondencji skierowanej na adres internetowy Skarżącej, wskazany przez nią dotychczas jako adres do udzielenia informacji publicznej. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowane w wyroku z dnia 4 listopada 2021 r. w sprawie li SA/Wa 2503/20, stwierdzając że procedowanie organu przedmiotowej sprawie, nie narusza obowiązujących przepisów prawa i czyni za dość ochronie praw Skarżącej. Reasumując, Sąd stwierdził bezczynność organu w zakresie udzielania Skarżącej informacji publicznej na wniosek z 23 maja 2024 r. Informacja ta nie została udzielona do chwili obecnej, gdyż działania organu podjęte w celu jej udzielenia były obarczone błędem. Sąd oddalił natomiast skargę w zakresie wniosku o informację publiczną z 17 maja 2024 r. nie stwierdzając uchybienia przepisom prawa przy udzielaniu tej informacji. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów sądowych, obejmujących uiszczony wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §1 w zw. z art. 209 P.p.s.a. ----------------------- 2