II SAB/Rz 94/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym skargi E.T. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie złożenia oferty najmu lokalu socjalnego - postanawia - odrzucić skargę. II SAB/Rz 94/26 UZASADNIENIE E.T. (dalej: "Skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "Organ") w przedmiocie niewykonania ustawowego obowiązku polegającego na złożeniu oferty najmu lokalu socjalnego osobie uprawnionej. Zwróciła się o stwierdzenie bezczynności Organu, zobowiązanie Organu do niezwłocznego złożenia oferty najmu lokalu socjalnego osobie uprawnionej, stwierdzenie, że bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, wymierzenie Organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wyjaśniła, że wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r., sygn. [...] przyznano osobie eksmitowanej prawo do lokalu socjalnego oraz wstrzymano wykonanie eksmisji do czasu złożenia przez Gminę oferty najmu lokalu socjalnego. Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 725 ze zm. – dalej: "ustawa") obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego stanowi zadanie własne gminy. Mimo upływu znacznego czasu od wydania wyroku i skierowania do Gminy dwóch wezwań, Organ nie podjął realnych działań zmierzających do wykonania obowiązku. W odpowiedzi na skargę Organ wyjaśnił, że w związku z faktem, że Gmina nie dysponuje lokalami socjalnymi sprawa została skierowana do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], celem podjęcia działań interwencyjnych wobec osoby objętej wyrokiem eksmisyjnym. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że po złożeniu skargi Sąd z urzędu bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") lub w przepisach szczególnych. Sąd odrzuca skargę m. in. wówczas, gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W przypadku skargi na bezczynność/przewlekłość przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej prawnej formie oraz w określonym terminie. Zaskarżenie bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracyjny jest natomiast dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z prawnych form działania organów administracji, określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania również nie może być poddana takiej kontroli i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. W przedmiotowej sprawie Skarżąca objęła skargą bezczynność Wójta w przedmiocie niewykonania ustawowego obowiązku oraz niewykonania obowiązku wynikającego z wyroku Sądu Rejonowego w [....] z dnia [...] kwietnia 2025 r., sygn. [...] polegającego na złożeniu oferty zawarcia najmu lokalu socjalnego. Wyjaśnić należy, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach i w wypadkach przewidzianych w tej ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Zgodnie z art. 22 ustawy umową najmu socjalnego lokalu jest umowa najmu lokalu nadającego się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2, a w przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m2, przy czym lokal ten może być o obniżonym standardzie. Umowę najmu socjalnego lokalu zawiera się na czas oznaczony. Umowa najmu lokalu socjalnego, z uwzględnieniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, z uwzględnieniem art. 21b. Umowę najmu socjalnego lokalu można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. W razie wzrostu dochodów gospodarstwa domowego najemcy ponad wysokość określoną w uchwale rady gminy uzasadniającą zawarcie umowy najmu socjalnego lokalu od dnia ustania najmu do czasu opróżnienia takiego lokalu, stosuje się przepisy art. 18 ust. 1 i 2 (art. 23 ust. 1-3 ustawy). Wyjaśnienia wymaga, że zagadnienie, dotyczące istoty i charakteru tego rodzaju uprawnień w zakresie przyznania lokalu mieszkalnego było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, w której przyjęto, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Jedynie zatem ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1279/15. W przedmiotowej sprawie uprawnienie B.Z. do lokalu socjalnego nie wynikało z aktu administracyjnego, lecz z powyżej wskazanego wyroku Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny z [...] kwietnia 2025 r., sygn. [...]. Charakter prawny czynności podejmowanych w wyniku realizacji wyroku w sposób wyraźny wskazuje art. 14 ust. 6 ustawy a z którego wynika, że orzekając o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, sąd nakazuje wstrzymanie wykonania opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Wykonanie takiego wyroku następuje zatem nie poprzez wydanie aktu administracyjnego, ale przez zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Czynności polegające na skierowaniu do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter cywilnoprawny, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną, nie należy zatem do kognicji sądów administracyjnych. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w myśl którego kwestia zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy podlega w całości uregulowaniu mającym charakter cywilnoprawny (por. postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 795/15). Dochodzenie żądania przyznania lokalu socjalnego (zawarcia umowy najmu) na drodze sądowoadministracyjnej jest zatem niedopuszczalne ze względu na cywilnoprawny charakter takiego żądania a które to dotyczy ponadto innej osoby niż Skarżąca. Z powyższych względów Sąd uznał, że objęte skargą żądanie nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jednocześnie nadmienić należy, że jeżeli gmina nie wywiązuje się z obowiązku zapewnienia lokalu socjalnego, mimo orzeczenia sądu, lokator może wystąpić z roszczeniem o zobowiązanie gminy do zawarcia umowy najmu wskazanego lokalu socjalnego, jeżeli pozostaje on w jej zasobach (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 1996 r. sygn. akt III CZP 18/96, OSNC 1996, nr 5, poz. 74). W sytuacji, gdy skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, która nie podlega załatwieniu w trybie administracyjnym, w drodze decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Tym samym sprawa dotycząca bezczynności Organu w niniejszej sprawie nie podlega kognicji (właściwości) sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.