II SO/Rz 4/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku R.S. o wymierzenie Wójtowi Gminy [...] grzywny z tytułu niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - postanawia - 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić R.S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od wniosku. Wnioskiem z dnia 11 maja 2021 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) R.S. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie o wymierzenie, w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., Wójtowi Gminy [...] grzywny. Wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2020 r. złożył skargę na Wójta Gminy [...], który to uchyla się od przekazania skargi do Sądu. W załączeniu wnioskodawca przedłożył podpisaną kserokopię pisma z dnia [...] maja 2020 r. W odpowiedzi na ww. wniosek Wójt Gminy [...] zawnioskował o oddalenie wniosku jako bezzasadnego. Organ wywiódł, że sytuacja o jakiem mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwana dalej: "P.p.s.a.") nie zachodzi w okolicznościach sprawy. Pismo z dnia [...] maja 2020 r. (data wpływu do organu – [...] maja 2020 r.) nie stanowi skargi skierowanej do WSA w Rzeszowie, lecz jest kolejnym pismem dotyczącym skargi z dnia [...] maja 2020 r. Zdaniem organu wnioskodawca obecnie formułuje sprzeczne zarzuty w odniesieniu do pisma, które już złożył do organu, tworząc tym samym nowy stan faktyczny na potrzeby aktualnie toczącego się postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się organu do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu temu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Obowiązki, do których odnosi się powołany art. 54 § 2 P.p.s.a. to konieczność przekazania sądowi skargi wraz odpowiedzią na nią i aktami sprawy, w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Tut. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie oraz w doktrynie stanowisko, wedle którego grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma mieszany tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Powyższe prowadzi do wniosku, że materialnoprawną przesłanką do wydania orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a nie obliguje jednakże każdorazowo sądu do wymierzenia grzywny, bowiem z uwagi na zamieszczone w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd może" kwestia ta pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego. Oznacza to zatem, że przy rozstrzygnięciu wniosku skarżącego należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, m. in. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy organ obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu, czy skarga jest dopuszczalna i mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Analizując zasadność wniosku o wymierzenie grzywny Sąd, w oparciu o akta sądowe i administracyjne niniejszej sprawy, jak również sprawy o sygn. akt II SAB/Rz 31/21 ze skargi R.S. na bezczynność Wójta Gminy [...], dokonał następujących ustaleń. R.S. dnia [...] marca 2020 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o "poprawne sporządzenie operatu ewidencji gruntów rolnych" oraz o "anulowanie z obrotu prawnego fałszywych aktów własności ziemi" wydanych w 1977 r. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu [...] maja 2020 r.) skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dalszej kolejności w dniu [...] maja 2020 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęła skarga skarżącego - opatrzona datą [...] maja 2020 r. - na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. ([...]) Wójt Gminy [...] ustosunkowując się do "pisma z dnia [...] maja 2020 r." wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w pismach z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...], z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] i z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...]. Ponadto wskazał, że na wniosek skarżącego prowadzone było uprzednio postępowanie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w Akcie Własności Ziemi z dnia [...] marca 1974 r. znak: [...], zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 930/19 oddalającym skargę. Natomiast pismem z dnia [...] maja 2020 r. ([...]) skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Wójt Gminy [...] udzielił odpowiedzi na ponaglenie. W dalszej kolejności pismem z dnia [...] maja 2020 r. (data wpływu do organu [...] maja 2020 r.) skarżący stwierdził, że w dniu [...] maja 2020 r. nie kierował żadnego pisma do organu ani nie oczekiwał na nie odpowiedzi. W tym dniu wniósł natomiast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 33/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zobowiązał Wójta Gminy [...] do przekazania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. do właściwego organu niezwłocznie po zwróceniu przez Sąd akt sprawy oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wójt Gminy [...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. skarżący zażądał wydania mu kserokopii pisma z dnia [...] maja 2020 r. potwierdzonej za zgodność z oryginałem oraz wycofania z obrotu prawnego pisma Wójta z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...]. W uzasadnieniu pisma skarżący powtórzył swoje stanowisko, że nie składał żadnego pisma w dniu [...] maja 2020 r., a jedynie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Wójta Gminy [...]. W odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Wójt Gminy [...] przesłał skarżącemu potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię pisma z dnia [...] kwietnia 2020 r., która wpłynęła do organu w dniu [...] maja 2020 r. W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w pismach z dnia [...] maja 2020 r. oraz [...] listopada 2020 r. ponownie domagając się wydania mu kserokopii pisma z dnia [...] maja 2020 r. potwierdzonej za zgodność z oryginałem oraz wycofania z obrotu prawnego pisma Wójta z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...], oświadczając, że wydania nie tego pisma żądał. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. Wójt Gminy [...] poinformował skarżącego, że jego wniosek dotyczy sprawy o sygn. akt II SAB/Rz 33/20, która nadal jest przedmiotem procedowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem całość wnioskowanej dokumentacji została dołączona w poczet zgromadzonego materiału dowodowego. Wójt stwierdził ponadto, że nie jest możliwe wycofanie jakichkolwiek pism z obiegu urzędowego, gdyż stanowią one istotne dowody w sprawie dotyczącej bezczynności Wójta Gminy [...]. Ponadto uprzednio wysłano już skarżącemu wymagane odpowiedzi wraz z załącznikami. Wójt stwierdził również, że do czasu finalnego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, skargi/wnioski/pisma są zupełnie bezprzedmiotowe. W ponagleniu z dnia [...] listopada 2020 r. skierowanym do SKO skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta do wycofania z obrotu prawnego pisma z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] oraz zobowiązania do przekazania pisma z dnia [...] maja 2020 r., na podstawie którego udzielił odpowiedzi z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...]. W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. skierowanym do SKO R.S. stwierdził, że jego pismo z dnia [...] maja 2020 r. dotyczyło wyjaśnienia, kto upoważnił Wójta Gminy [...] do sporządzenia odpowiedzi z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...], oraz okazania pisma z dnia [...] maja 2020 r., które było podstawą udzielenia tej odpowiedzi. Skarżący podniósł, że nie otrzymał odpowiedzi na pismo z dnia [...] maja 2020 r., które nie dotyczy sprawy o sygn. akt II SAB/Rz 33/20. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] SKO odmówiło uwzględnienia ponaglenia. W kolejnym piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. skierowanym do WSA w Rzeszowie skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do przekazania skargi z dnia [...] maja 2020 r. do Sądu, który jest właściwy do jej rozpoznania. Pismo to zostało przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z przekazaną wcześniej skargą kasacyjną od wyroku z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 33/20. Zarządzeniem z dnia 21 stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I NSA Izby Ogólnoadministracyjnej wezwał skarżącego, aby wyjaśnił, czy skarga z dnia [...] maja 2020 r. dotyczy sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy jest to nowa skarga na bezczynność organu w innej sprawie. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżący wyjaśnił, że pismo z dnia [...] maja 2020 r. jest nową skargą na Wójta Gminy [...] i dotyczy zobowiązania Wójta do wycofania z obrotu prawnego pisma z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] oraz zobowiązania Wójta do przekazania pisma z dnia [...] maja 2020 r., na podstawie którego udzielił odpowiedzi z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...]. Prawomocnym już postanowieniem z dnia 6 maja 2021 r., sygn. II SAB/Rz 31/21 WSA w Rzeszowie odrzucił skargę R.S. z dnia [...] maja 2020 r. na bezczynność Wójta Gminy Dzikowiec. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że rozpoznawana sprawa dotyczy, co jednoznacznie wynika z pism skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. i z dnia [...] stycznia 2021 r. - skargi z dnia [...] maja 2020 r. na Wójta Gminy [...]. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. odpowiadając na wezwanie NSA wyjaśnił, że jest to "nowa" skarga, odrębna od skargi z dnia [...] maja 2020 r. Sąd stwierdził jednakże, że przedmiot skargi z dnia [...] maja 2020 r. jest tożsamy z przedmiotem skargi z dnia [...] maja 2020 r. Nie budziło także wątpliwości Sądu, że pismo z dnia [...] maja 2020 r. określone przez skarżącego jako skarga do sądu administracyjnego, pozostaje w bezpośrednim związku ze skargą z dnia [...] maja 2020 r. Skarżący w skardze z dnia [...] maja 2020 r. nie wskazał na żadne działania czy zaniechania Wójta, które dotyczyłyby innej sprawy aniżeli objętej skargą z dnia [...] maja 2020 r. (która została rozpoznania nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu. z [...] sierpnia 2020 r., sygn. II SAB/Rz 33/20). Skarżący zakwestionował bowiem prawidłowość czynności podejmowanych przez Wójta w związku z wniesioną skargą z dnia [...] maja 2020 r. oraz oświadczył, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W tej sytuacji Sąd uznał, że skarga z dnia [...] maja 2020 r., jako później wniesiona, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Dokonując oceny złożonego wniosku o wymierzenie grzywny Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie jest on niedopuszczalny, a tym samym konieczne jest jego odrzucenie. Wniosek ten został bowiem złożony już po rozpoznaniu przez WSA w Rzeszowie skargi R.S. z dnia [...] maja 2020 r. Jak wynika z akt sprawy o sygn. II SAB/Rz 31/21 WSA w Rzeszowie postanowieniem z dnia 6 maja 2021 r. odrzucił skargę R.S. na bezczynność Wójta Gminy [...]. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. II SAB/Rz 31/21 WSA stwierdził, że orzeczenie to jest prawomocne od dnia 18 maja 2021 r. W uzasadnieniu prawomocnego już postanowienia wyraźnie wskazano, że sprawa II SAB/Rz 31/21 dotyczy skargi R.S. z dnia [...] maja 2020 r. na Wójta Gminy [...], a wobec tego, że pozostaje ona w ścisłym związku ze skargą z dnia [...] maja 2020 r. (objętą nieprawomocnym wyrokiem z 4 sierpnia 2020 r., sygn. II SAB/Rz 33/20) i została później wniesiona to podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Wniosek o wymierzenie grzywny został natomiast złożony [...] maja 2021 r. Jak wyjaśniono na wstępie, zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązku przekazania Sądowi stosownych dokumentów, Sąd na wniosek skarżącego może na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Przepis ten nie określa co prawda terminu, w ciągu którego strona może wnieść o wymierzenie organowi grzywny, niemniej jednak w orzecznictwie przyjęto (por. postanowienia NSA sygn. akt I OZ 759/14 i I OZ 489/14 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl), że grzywna jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym, wymierzanym aby skłonić organ do wykonania ustawowego obowiązku oraz zastosować wobec niego sankcję za jego niewykonanie w terminie. W takiej sytuacji w judykaturze przyjęto, że zasadne może być wymierzenie sankcji nawet pomimo wykonania obowiązku, jednak tylko wtedy, gdy stosowny środek został wniesiony przed zdarzeniem, które zainicjować pragnie skarżący. W danej sytuacji środek pełni obie przewidywane role. Jego wniesienie dyscyplinuje organ, zaś grzywna stanowi represję. Niedopuszczalne jest natomiast wymierzenie organowi grzywny, gdy przekazał stosowne dokumenty, a strona dopiero po tym zdarzeniu (tak jak w niniejszej sprawie) wniosła o wymierzenie grzywny. Grzywna nie byłaby w takiej sytuacji w ogóle środkiem dyscyplinującym, lecz jedynie represyjnym. Skoro złożenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi i akt nie jest możliwe już po dokonaniu czynności, wniosek w takim przypadku podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny. Natomiast odnosząc się do argumentu skarżącego, że WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 6 maja 2021 r. stwierdził, że zasadnym jest złożenie wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., wyjaśnić należy, że takiego zalecenia Sąd w uzasadnieniu nie zawarł. W postanowieniu tym wskazano jedynie, że: "Wobec jednoznacznego określenia przez skarżącego charakteru pisma z dnia [...] maja 2020 r. jako skargi, braku żądania wymierzenia organowi grzywny, Sąd nie może z urzędu zakwalifikować tego pisma (wyjaśnienie Sądu: "pisma z dnia [...] maja 2020 r."), jako wniosku w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Jak wyżej wskazano, by wymierzyć organowi grzywnę, konieczne jest złożenie wniosku przez stronę, gdyż Sąd nie jest władny działać w tym zakresie z urzędu oraz konieczne jest złożenie takiego wniosku zanim nastąpi zdarzenie, które zainicjować chce skarżący. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. wniosek o wymierzenie grzywny odrzucił. Wobec odrzucenia wniosku Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego na podstawie art. 232 § 1 p.p.s.a.