I SA/Sz 1126/16

Dnia 15 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie nr XX/201/2016 z dnia 23 czerwca 2016 r. w przedmiocie opłaty targowej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Rada Miejska w Dziwnowie w dniu 23 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę nr XX/201/2016 w sprawie opłaty targowej. W odpowiedzi na wezwanie H. H. do usunięcia naruszenia prawa wywołanego tą uchwałą, Rada Miejska w Dziwnowie podjęła w dniu 28 września 2016 r. uchwałę nr XXII/205/2016 w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa zawartych w uchwale nr XX/201/2016 z dnia 23 czerwca 2016 r. H. H. w piśmie z dnia 20 października 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 23 czerwca 2016 r. nr XX/201/2016 w sprawie opłaty targowej. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 20, 22, 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu wyjaśniła, że przedmiotowa uchwała narusza jej interes prawny – jako osoby prowadzącej od szeregu lat działalność gospodarczą na terenie Gminy D., poprzez niezgodne z prawem ustalenie dwóch różnych stawek opłaty targowej w tzw. strefie I. Wskazała dalej, że zgodnie z art. 19 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych rada gminy określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie zgodnie z pkt 4 tego przepisu może różnicować stawki ale wyłącznie opłaty reklamowej. Zdaniem Skarżącej, ustawodawca nie daje uprawnienia do różnicowania stawki opłaty targowej. Skarżąca zwróciła uwagę, że nieprawidłowo Rada Miejska w D. ustaliła w tzw. strefie I dwie różne stawki opłaty dziennej; inne dla terenów targowiska, których właścicielem jest Gmina i innych dla terenów targowiska, których właścicielem są inne osoby. Taka regulacja narusza, zdaniem Skarżącej zarówno art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, jak i przepisy Konstytucji określające zasadę wolności gospodarczej, zasadę równego traktowania wszystkich przez władze publiczne oraz ugruntowaną zasadę wprowadzania i zmiany obciążeń podatkowych na początku roku kalendarzowego. Podjęta uchwała w środku sezonu narusza tę zasadę i stawia Skarżącą w trudnej sytuacji finansowej w związku z zaplanowanym sposobem prowadzenia działalności w sezonie 2016. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, m.in., że kompetencja rad gmin do różnicowania stawek opłaty targowej została potwierdzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 232/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Dz.U. z 2016 r. poz. 466 ze zm., dalej: "u.s.g.") akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z brzmienia przytoczonych na wstępie przepisów wynika, że sądem właściwym w sprawach skarg na akty prawa miejscowego (uchwały) jest wojewódzki sąd administracyjny. Uchwała organu gminy może być zaskarżona do sądu (po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia), o ile narusza ona interes prawny lub uprawnienie. Skargę może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienie został naruszony przez uchwałę. Przy czym zauważyć należy, że na wnoszącym skargę ciąży obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. NSA w postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 703/09 LEX nr 552947 wskazał, że przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Nr XX/201/2016 Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 23 czerwca 2016 r. w sprawie opłaty targowej jest aktem prawa miejscowego, wydanym przez Radę Miejską w D. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 15, 16, 19 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 i pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Skarżąca zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 57 § 4 p.p.s.a. przed zaskarżeniem uchwały wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Podkreślić należy, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W ocenie Sądu H. H. będąca przedsiębiorcą prowadzącym w 2016 roku działalność gospodarczą na terenie targowiska (vide: PIT- 28A k.30), wykazała, że ma interes prawny we wniesieniu przedmiotowej skargi. Należy jednak zwrócić uwagę, że przywołane powyżej przepisy wymagają, ażeby oprócz wykazania interesu prawnego, wykazania naruszenia tegoż interesu przez przepisy zaskarżonej uchwały, które naruszają obowiązujące prawo, tj. konkretne przepisy prawa. Zdaniem sądu, skarżąca nie wykazała, aby jej interes prawny został naruszony przez przepisy zaskarżonej uchwały, które byłyby sprzeczne z prawem. Wskazać zatem należy, że zaskarżona uchwała znajduje uzasadnienie w treści art. 19 u.p.o.l. Z treści art. 19 pkt 1 u.p.o.l. wynika, że rada gminy ma obowiązek określić w uchwale zasady, pobór, terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w u.p.o.l., co miało miejsce. Zdaniem Sądu niezasadne są zarzuty skargi związane ze zróżnicowaniem stawek opłaty targowej w zależności od strefy. Sąd stwierdza ponadto, że z treści art. 19 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. wynika, że organ stanowiący gminy ustalając wysokość stawki opłaty targowej nie może przekroczyć [...] zł dziennie. Skoro wysokość opłaty dziennej w zaskarżonej uchwale ustalono w określonych, zróżnicowanych kwotach, ze wskazaniem w §5 ust. 2, że łączna kwota opłaty targowej nie może przekroczyć górnej granicy kwotowej dziennej stawki określonej przez Ministra Finansów na dany rok, tym samym - wbrew twierdzeniom skargi - uchwała rady gminy nie narusza prawa, odpowiada również dyspozycji art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa ani zakazu wprowadzania nowych obciążeń podatkowych w trakcie roku podatkowego. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną uchwałę rada gminy nie naruszyła również wskazanych w skardze innych przepisów Konstytucji RP przez wprowadzenie zwielokrotnionych, zdaniem strony skarżącej dyskryminujących stawek opłaty targowej, różnych od opłat przewidzianych na innych targowiskach. Sąd uznaje, że wszyscy, którzy chcieliby sprzedawać na placach wskazanych w § 1 pkt 1a zaskarżonej uchwały zobowiązani są do zapłacenia jednakowej stawki dziennej opłaty targowej bez względu na rodzaj zajmowanego miejsca na placu, jak również sposób dokonywanej sprzedaży. Nie narusza to zatem zasady równości wobec prawa, ani zasady nie dyskryminowania, przewidzianych w art. 32 Konstytucji RP. Sąd wyjaśnia również, że zaskarżona uchwała nie narusza zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu obowiązek zapłaty stawki opłaty targowej większej od dotychczasowej, ale mieszczącej się w limitach ustawowych, nie stanowi naruszenia zasady swobody wykonywania działalności gospodarczej. Każdy podmiot gospodarczy, który decyduje się na prowadzenie działalności gospodarczej winien liczyć się z ryzykiem, jakie niesie ta działalność. Sąd zwraca ponadto uwagę, że dobro wspólne, jakim jest chęć wyeliminowania handlu z miejsc, które są z tych czy innych względów ważne dla jednostki samorządu terytorialnego (o czym świadczą załączone przez stronę skarżącą dokumenty na rozprawie, dopuszczone do akt sprawy) może być przeciwstawiane dobru partykularnemu. Istota samodzielności gminy polega na tym, że w ramach obowiązującego porządku prawnego gmina we własnym zakresie (sama), bez dyktatu zewnętrznego decyduje o wszystkich sprawach lokalnych, w szczególności o swoim ustroju, lokalnym porządku prawnym, podatkach i opłatach lokalnych, przeznaczeniu mienia komunalnego i zasadach korzystania z obiektów publicznych, zagospodarowaniu przestrzennym, zakresie podejmowanych inwestycji, kolejności, sposobach i środkach ich realizacji, a także o związanych z tym nakładach finansowych i rzeczowych. Zdaniem Sądu podjęcie przez radę gminy zaskarżonej uchwały nie wypacza pojęcia demokratycznego państwa prawnego, którym posługuje się art. 1 Konstytucji RP oraz mieści w dopuszczalnych granicach polityki podatkowej prowadzonej przez gminę oraz zasadach korzystania i zagospodarowania placów publicznych. Zdaniem Sądu, ani ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, ani inne przepisy prawa nie zawierają zakazu różnicowania stawek opłaty targowej, jaka ma być pobierana na różnych targowiskach na terenie gminy. Zdaniem Sądu gmina, wprowadzając wyższe stawki opłaty targowej na targowiskach wskazanych w zaskarżonej uchwale i czyniąc to w odniesieniu do wszystkich kupców na nich sprzedających, nie działała przeciwko konkretnym osobom, choć subiektywnie mogą mieć oni takie odczucia z uwagi na przywiązanie do dotychczasowego miejsca prowadzenia działalności oraz brak chęci zaakceptowania zmian. Treść zaskarżonej uchwały w ocenie Sądu jest zgodna z prawem. Zdaniem sądu, Skarżąca dążąc do wykazania naruszenia swojego interesu prawnego winna wykazać to naruszenie przez konkretne przepisy badanej uchwały, które naruszają jej interes prawny lub uprawnienie, które są chronione przez prawo. Podkreślić przy tym należy, że w sprawach ze skargi złożonych na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. sąd administracyjny nie działa z urzędu, lecz orzeka w granicach naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretny przepis zaskarżonej uchwały, sąd może orzec o stwierdzeniu jej nieważności (co oczywiście w konkretnym przypadku może odnosić się do wszystkich przepisów uchwały). Wobec powyższego w stanie faktycznym rozpoznawanej spawy sąd badając zaskarżoną uchwałę co do jej zgodności z prawem, nie stwierdził by doszło do naruszenia przepisów prawa, a tym samym do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a, skargę odrzucił.