I SA/Sz 183/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. W. i S. W. na uchwałę Inne z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. stwierdza nieważność § 5 pkt 1 i 3 uchwały z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Inne; II. stwierdza nieważność uchwały z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Inne; III. zasądza od [...] w C. solidarnie na rzecz skarżących M. W. i S. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. i S. W. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") wnieśli odrębne skargi na podjęte przez Związek Gmin Dolnej Odry w Chojnie (dalej: "Związek Gmin") uchwały nr 17/2019 z 2 października 2019, nr 21/2019 z 16 października 2019 r. oraz nr 24/2019 z 4 grudnia 2019 r. Skarga na uchwałę Związku Gmin nr 17/2019 z 2 października 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, zarejestrowana została w tutejszym sądzie pod sygn. akt I SA/Sz 655/21, a skarga na uchwałę Związku Gmin nr 24/2019 z 4 grudnia 2019 r. zmieniającą uchwałę nr 17/2019 z 2 października 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty zarejestrowana została w tutejszym sądzie pod sygn. akt I SA/Sz 657/21. Postanowieniami z 3 lutego 2022 r. o sygn. akt I SA/Sz 657/21 i sygn. akt I SA/Sz 655/21, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej: "p.p.s.a."), powyższe sprawy zostały połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygn. akt I SA/Sz 655/21. Dodatkowo sąd wskazuje, że skarga na uchwałę Związku Gmin nr 21/2019 z 16 października 2019 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zarejestrowana została w tutejszym sądzie pod sygn. akt I SA/Sz 656/21, a następnie prawomocnym postanowieniem z 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 656/21, Sąd tę skargę odrzucił. Skarżący w uzasadnieniu skargi zwrócili uwagę, że nie kwestionują faktu, że kwota ([...] zł w 2020 r.) została wyliczona zgodnie z uchwałą podjętą przez Związku Gmin. Nie zgadzają się jednak z tym, że do wyliczenia średniego zużycia wody wzięto pod uwagę okres, w którym również podlewali ogród. Ze względu na fakt, iż nie mieli wówczas zamontowanego podlicznika (wieś nie jest skanalizowana i podlicznik nie był potrzebny), więc średnie zużycie wody zostało zawyżone. W dalszej kolejności Skarżący przedstawili wnioski wynikające z wzajemnie kierowanej korespondencji i szeroko przedstawili przebieg postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (tu decyzja Związku Gmin z 5 lutego 2021 r., nr [...]; decyzja SKO w S. z 31 marca 2021 r., nr [...]; wyrok WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 421/21). W tym zakresie zwrócili uwagę, że termin podjęcia przez Związek Gmin uchwały dotyczącej określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie dał Skarżącym szansy na założenia podlicznika, który wskazywałby zużycie wody na inne cele niż domowe. Skarżący przedstawili (w piśmie z 2 stycznia 2020 r.), również wyliczenia średniego zużycia za kolejnych 6 miesięcy dotyczące nieruchomości położonej w miejscowości R. [...]: 1) za okres od XII.2018 do V.2019 - 82 m3 : 6 m-cy = 13,66 m3; 2) za okres od II.2019 do VII.2019 -160 m3 : 6 m-cy = 26,66 m3; 3) za okres od VI.2019 do XI.2019 - 175 m3 : 6 m-cy = 29,16 m3; 4) za okres od XII.2018-III.2019 oraz X.2019-XI.2019 - 75 m3: 6 m-cy = 12,50 m3. Skarżący stwierdzili, że najuczciwsze oraz najbardziej wiarygodne średnie zużycie to wyliczenie dla okresu obejmującego faktyczne zużycie wody na cele bytowe, tylko w lokalu mieszkalnym (pozycji 4). W związku z tym zwrócili się do Związku Gmin o określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie [...]zł miesięcznie w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r. Skarżący stwierdzili, że zaskarżone uchwały powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, jako nieprawidłowe, ponieważ uniemożliwiły Skarżącym przygotowanie się do wprowadzanych nimi zmian. Zdaniem Skarżących, gdyby Skarżący wiedzieli, o nowym sposobie naliczania opłaty za odpady, to w odpowiednim czasie by zainstalowali podlicznik. Jednak podjęcie w październiku 2019 r. uchwały przez Związek Gmin (która dotyczyć miała obliczeń z 2019 r.), nie dało możliwości dokonania instalacji podlicznika, tak aby wskazać ile wody zostało zużytej bezpowrotnie. Do skargi załączono kopie zaskarżonych uchwał oraz szereg pism dokumentujących przebieg sporu Skarżących z organem, w zakresie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Ponadto wskazał, że większość podnoszonych zarzutów dotyczy w istocie procedowania Zarządu Związku Gmin podczas ustalania Skarżącym konkretnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W dalszej kolejności organ odniósł się do wyroku WSA w Szczecinie z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 54/20 i stwierdził, iż wynikające z tego orzeczenia wnioski nie są adekwatne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organ stwierdził, że przyjęcie punktu widzenia Skarżących, doprowadziłoby do konkluzji, iż każda uchwała zmieniająca metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami z metody osobowej, na metodę od zużytej wody (która wprowadza udogodnienie dla mieszkańców polegające na możliwości odliczenia od ilości zużywanej wody, wody bezpowrotnie zużytej w oparciu o wskazania dodatkowego wodomierza) nadawałaby się do jej skutecznego zaskarżenia przez jakiegokolwiek mieszkańca niewyposażonego dotychczas w taki wodomierz. Organ podkreślił, że zapisy uchwały dotyczące możliwości odliczenia od ilości zużytej wody, wody bezpowrotnie zużytej w oparciu o wskazania podlicznika, stanowią pewnego rodzaju udogodnienie, niejako "przywilej" dla mieszkańców, którzy dzięki zamontowaniu podlicznika mogą uiszczać niższe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ zwrócił uwagę, że możliwość odliczenia przez mieszkańca na podstawie dodatkowego wodomierza ilości wody bezpowrotnie zużytej, jest uprawnieniem danym w uchwale przez organ, a nie wynika z przepisu powszechnie obowiązującego. Co więcej, ustawodawca nie nakazał wprowadzenia vacatio legis w celu przygotowania się do obliczania opłaty za odbiór i zagospodarowanie odpadami na podstawie metody, o której mowa w art 6j ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie organu zarzuty skargi są nieuprawnione. Stąd w sprawie nie może być mowy o naruszeniu przez zaskarżone uchwały przepisów prawa ani tym bardziej o naruszeniu interesu prawnego Skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 3 lutego 2022 r., o sygn. akt I SA/Sz 655/21 stwierdził nieważność § 5 pkt 1 i 3 uchwały z dnia 2 października 2019 r. nr 17/2019 Zgromadzenia Związku Gmin Dolnej Odry w Chojnie w zakresie odnoszącym się do metody ustalenia zużytej wody co do opłat za 2020 r. w stosunku do podmiotów, które w 2019 r. dokonały bezzwrotnego zużycia wody na cele uzasadniające jej odrębny pomiar na podstawie dodatkowego wodomierza i nie posiadały w 2019 r. dodatkowego wodomierza. Organ złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, po rozpoznaniu której sąd kasacyjny wyrokiem z 28 listopada 2023 r., sygn. akt III FSK 614/22 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Sąd kasacyjny uznał, że dokonanie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest ściśle osadzone w przepisach ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm. – dalej: "u.u.c.g.") i stosownie do art. 6c ust. 1 w zw. z art. 6j ust. 1, dotyczy właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rozróżnienie metod według różnic dotyczących właścicieli jest decyzją merytoryczną i formalnie należy do organu (co nie oznacza jeszcze, że meritum ostatecznie zostanie uznane za prawidłowe w świetle prawa). Przypisanie (wykluczenie) metody do grupy adresatów innej niż wskazana w uchwale musi odpowiadać wymogom procesu legislacji, gdyż aktualizuje ich obowiązki. Zatem jako takie musi być dokonane przez organ z mocy prawa upoważniony do działania. Skoro w kontrolowanych uchwałach organ dokonał wyboru tzw. metody wodnej dla wszystkich właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, to wyłączenie podmiotów, które w 2019 r. dokonały bezzwrotnego zużycia wody na cele uzasadniające jej odrębny pomiar na podstawie dodatkowego wodomierza i nie posiadały w 2019 r. dodatkowego wodomierza, jest aktualizacją obowiązku i wymaga, by tego dokonał organ upoważniony. Sąd kasacyjny podkreślił, że w zaskarżonym wyroku Sąd zmodyfikował wybrane przez organ metody w stosunku do osób, które nie posiadały dodatkowego wodomierza i takie orzeczenie zmieniło wolę organu. Modyfikacja taka jest nieuprawnioną ingerencją w kompetencje organu, gdyż ustala obowiązki w inny sposób, niż pierwotnie zamierzał podmiot uprawniony. W ramach art. 147 § 1 p.p.s.a., podniesiona w wyroku potrzeba przewidywalności prawa mogła być brana pod uwagę dla unieważnienia całości normatywnej zapisu uchwały, czyli co do wszystkich właścicieli nieruchomości określonych przez organ w § 1 uchwały. Wyrażona w § 5 pkt 1 i 3 uchwały nr 17/2019 wola organu co do wyboru metody była jedną, spójną całością i dotyczyła podmiotów określonych w uchwale. Sąd kasacyjny zwrócił uwagę na wyrok NSA z 30 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 4359/21 i zamieszczona w jego uzasadnieniu argumentację. Zdaniem sądu kasacyjnego w okolicznościach obecnie rozpoznawanej sprawy można dodać, że jakkolwiek nie można pominąć możliwości funkcjonowania przepisów prawa, których zapisy nie dotrzymują wymogów prawidłowej legislacji, to obecnie takiej sytuacji nie wykazano. Sąd I instancji unieważnił wybór jedynie w odniesieniu do części adresatów uchwały i takie działanie wykroczyło poza możliwość orzekania co do uchwały. Znajdując podstawę do stwierdzenia nieważności części uchwały mógł to uczynić, ale jedynie co do całej, konkretnej myśli wyrażonej odpowiednio w jednostce redakcyjnej aktu. W takim też zakresie powinien wykazać naruszenie przepisu prawa stanowiące podstawę unieważnienia (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd kasacyjny zgodził się z sądem I instancji, że w sprawie może budzić wątpliwości takie działanie organu, które ostatecznie uzależnia wysokość opłaty od czynnika zaszłego w przeszłości, co do którego wówczas adresaci uchwały nie mieli świadomości, to jednak to, czy w sprawie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, na który to przepis powołuje się zarówno organ w skardze kasacyjnej, jak i sąd I instancji, mogłoby być ocenione przez NSA dopiero, gdy sąd ten powołując się na przepis ponownie rozpoznając sprawę uzna, że należy stwierdzić nieważność wskazanych paragrafów uchwały w całości. W opinii sądu kasacyjnego, w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji błędnie wyłożył i zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a. Możliwości rozstrzygania, jakie daje ten przepis warunkują odpowiednie uzasadnienie. Motywy dotyczą wykazania naruszenia prawa przez organ dające podstawę do stwierdzenia nieważności całości lub części uchwały. W opinii sądu kasacyjnego przedwczesną jest ocena wykładni i zastosowania art. 2 konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do kategorii takich aktów należy zaskarżona uchwała. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przypomnieć zatem należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Związku Gmin Dolnej Odry Nr 17/2019 z dnia 2 października 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty oraz uchwała Związku Gmin Dolnej Odry Nr 24/2019 z dnia 4 grudnia 2019 r. zmieniającą uchwałę Nr 17/2019 z dnia 2 października 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. - dalej: "u.s.g.") w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Związek międzygminny może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 10a. Związki międzygminne stanowią oddzielną kategorię jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną. Biorąc pod uwagę status prawny związku, wskazać należy, iż związkowi gmin mogą być przekazane wszelkie uzgodnione przez gminy zadania publiczne. Zgodnie z art. 64 ust. 3 u.s.g. z dniem ogłoszenia statutu związku wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku gmin związane z wykonywaniem przekazanych mu zadań przechodzą z mocy prawa na właściwe organy tego związku. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku. Związki gmin nie mają statusu jednostek samorządu terytorialnego, nie oznacza to jednak, że związek nie posiada delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 3 ust. 2a u.c.p.g. w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2 określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II FSK 3853/14). W konsekwencji powyższego uznać należy, że Związek Gmin Dolnej Odry, tj. Zgromadzenie Związku jako organ stanowiący, na gruncie obowiązujących przepisów był uprawniony do stanowienia aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Sąd podkreśla, że powyższe nie jest sporne w sprawie. Uwzględniając powyższe uchwałę Związku Gmin nr 17/2019 z 2 października 2019 r. oraz uchwała Związku Gmin nr 24/2019 z 4 grudnia 2019 r., należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd zwraca uwagę na orzecznictwo i poglądy doktryny, gdzie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej. Takie szerokie rozumienie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej zostało przyjęte w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 (OTK 1994 cz. II poz. 46). Według niej cała działalność komunalna wykonywana w formach publicznoprawnych i mająca na celu realizację zadań publicznych, mieści się w zakresie administracji publicznej, a przez to może być poddawana kontroli sądu administracyjnego dokonywanej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 659/02, Wokanda 2003/6/35). Tym samym, zdaniem Sądu, zaskarżone uchwały, jako akty z zakresu administracji publicznej, mogą zostać zaskarżone do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach Sąd zbadał, czy zaskarżone uchwały naruszają interes prawny Skarżących, co daje legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do zaskarżania uchwały na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę gminy – w rozpoznawanej sprawie Zgromadzenia Związku Gmin - własnego interesu prawnego lub uprawnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie jest to natomiast skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa ani samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1.03.2005 r., OSK 1437/04; wyrok NSA z 15.07.2014 r., II GSK 902/13 i wyrok WSA w Warszawie z 1.06.2005 r., II SA/Wa 1928/04). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Niespełnienie natomiast powyższej przesłanki, winno skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W opinii Sądu, niewątpliwie Skarżący są objęci zakresem odziaływania ww. uchwałami (opłacają opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za nieruchomość położoną w R. [...]), a zatem posiadają legitymację skargową w niniejszej sprawie, albowiem zaskarżona uchwała i uchwała ją zmieniająca dotyczą bezpośrednio nałożonego na Skarżących obowiązku ponoszenia opłaty w wysokości w niej określonej. Sąd zauważa, że uchwały stanowią źródło prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem dopóki uchwały nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany, to organy nie mogą stosować przepisów innych, niż obowiązujące. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie uchwały, do czasu ewentualnego wyeliminowania ich z obrotu prawnego, stanowią podstawę naliczania Skarżącym opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za nieruchomość położoną w R. [...], a co z kolei w ocenie Skarżących narusza ich podstawowe prawa. Przechodząc zatem do istoty sporu Sąd wskazuje, że rozpoznawana sprawa dotyczy skarg na. uchwały, w związku z czym poza zakresem rozpoznania pozostają wszelkie wskazywane i inicjowane przez Skarżących postępowania dotyczące rozliczeń z tytułu powyższych opłat – a tych właśnie postępowań i rozliczeń dotyczy znaczna część skargi. Sąd nie jest zatem uprawniony do rozstrzygania zarzutów i wniosków Skarżących w tym zakresie. Sąd przy tym podkreśla, że skład orzekający działa w warunkach związania wyrokiem NSA z 28 listopada 2023 r., sygn. akt III FSK 614/22, którym uchylono wyrok WSA w Szczecinie z 3 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 655/21 i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W zaleceniach zamieszczonych w końcowej części uzasadnienia wyroku, sąd kasacyjny wskazał, że jakkolwiek nie można pominąć możliwości funkcjonowania przepisów prawa, których zapisy nie dotrzymują wymogów prawidłowej legislacji, to sytuacja taka powinna zostać wykazana. Sąd uchylonym wyrokiem unieważnił wybór jedynie w odniesieniu do części adresatów uchwały (czyli w stosunku do podmiotów, które w 2019 r. dokonały bezzwrotnego zużycia wody na cele uzasadniające jej odrębny pomiar na podstawie dodatkowego wodomierza i nie posiadały w 2019 r. dodatkowego wodomierza) i takie działanie wykroczyło poza możliwość orzekania co do uchwały. W opinii sądu kasacyjnego, znajdując podstawę do stwierdzenia nieważności części uchwały, sąd I instancji mógł to uczynić, ale jedynie co do całej, konkretnej myśli wyrażonej odpowiednio w jednostce redakcyjnej aktu. Tym samym w takim zakresie powinien wykazać naruszenie przepisu prawa stanowiące podstawę unieważnienia (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd kasacyjny stwierdził, również że podziela stwierdzenia sądu I instancji co do wątpliwości dotyczących ostatecznego uzależnia wysokości opłaty od czynnika zaszłego w przeszłości, co do którego wówczas adresaci uchwały nie mieli świadomości. W tym kontekście wskazanie naruszenia art. 2 Konstytucji RP, mogłoby być zdaniem sądu kasacyjnego, ocenione przy stwierdzeniu przez sąd I instancji w całości nieważności § 5 pkt 1 i pkt 3 uchwały nr 17/2019. Sąd podkreśla, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy zastosowanie znajdzie regulacja art. 190 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestię zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt II FSK 601/17). Związanie oceną prawną NSA nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07). Dodać należy, że związanie dokonaną przez NSA wykładnią ma szeroki zasięg. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 670/11). Sprecyzować należy, że zarzuty Skarżących dotyczą zasadniczo zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie ilości m3 średniomiesięcznego zużycia wody na podstawie legalizowanego wodomierza, za wskazany uchwałą okres (w tym zakresie uchwała była nowelizowana uchwałą nr 24/2019) przy jednoczesnym pominięciu ilość bezpowrotnie zużytej wody, tj. takiej z której nie powstają ścieki, przy czym ilość wody zużytej bezpowrotnie ustalana jest na podstawie dodatkowego zainstalowanego i legalizowanego wodomierza, a właściciel nieruchomości ma zawartą pisemną umowę na dostawę wody bezpowrotnie zużytej. Sedno problemu dotyczy zastosowania w uchwale zasady, która dla pominięcia ilości wody zużytej bezpowrotnie, wymaga instalacji i legalizacji dodatkowego wodomierza oraz zawarcia umowy na dostawę takiej wody. Skarżący podnieśli w skardze, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę nr 17/2019 uniemożliwił im właściwe przygotowanie się do skorzystania z wprowadzanego uchwałą rozwiązania. Jak bowiem wykazywali Skarżący, gdyby wiedzieli, o nowym sposobie naliczania opłaty za odpady, to w odpowiednim czasie by zainstalowali podlicznik. Sąd zwraca uwagę, że uchwała nr 17/2029 mimo, że podjęta w końcówce 2019 r. stanowi prawo miejscowe w zakresie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, ze skutkiem na rok 2020 i lata kolejne. Jak bowiem stanowi § 8 uchwały wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. Uchwała ta zgodnie z § 6 zastąpiła natomiast obowiązującą dotychczas uchwałę nr 28/2012 Zgromadzenia Ogólnego Związku Gmin Dolnej Odry z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty. W tym kontekście wskazać należy, że możliwość skorzystania przy ustalaniu wysokości opłaty w roku 2020, z zapisu uchwały (§ 5 pkt 3) pozwalającego na odliczenie ilości wody bezpowrotnie zużytej w oparciu o wskazania podlicznika, wymaga ustalenia ilości m3 średniomiesięcznego zużycia wody takiej wody w poprzednim roku, tj. czyli 2019. Znowelizowany uchwałą nr 24/2019 przepis § 5 pkt 1 uchwały nr 17/2019 stanowi, że ustalenia opłaty dokonuje się w oparciu o ilość m3 średniomiesięcznego zużycia wody na podstawie wskazań legalizowanego wodomierza za okres kolejnych, następujących po sobie, 6 miesięcy wybranych przez właściciela nieruchomości z 12 miesięcy z poprzedniego roku kalendarzowego w oparciu o dane pomiarowe uzyskane w roku 2019. Zdaniem Sądu przyjęcie możliwości obniżenia wysokości opłaty za 2020 r., poprzez uwzględnienie ilości wody bezzwrotnie zużytej, w oparciu o dane z roku 2019 pochodzące z odczytów dodatkowego wodomierza nie jest prawidłowe i wywołuje uzasadnione zastrzeżenia. Wątpliwości nie są jednak związane z samą zasadą przewidzianą przez organ, lecz ze skutkami jakie wywołują zakwestionowane zapisy uchwały 17/2019. Pogląd taki przedstawił, również sąd kasacyjny, gdy stwierdził, że działanie organu, które ostatecznie uzależnia wysokość opłaty od czynnika zaszłego w przeszłości, co do którego wówczas adresaci uchwały nie mieli świadomości, budzi wątpliwości. Nie ulega wątpliwości, że organ miał prawo w ramach procesu legislacyjnego sformułować określone zasady ustalania opłaty, w tym przy zastosowaniu metody wykorzystującej ilość zużytej wody, także przewidzieć preferencje dla określonych grup podmiotów. Jednak w niniejszej sprawie przepis § 5 pkt 3 uchwały nr 17/2019 przewiduje uwzględnienie czynnika z przeszłości, którego wpływ na wysokość opłaty nie był Skarżącym znany. Skarżący, więc nie mieli możliwości się dostosować do zmiany zasad (zmiany prawa). W konsekwencji Skarżący byli zobowiązani do zapłaty kwoty wielokrotnie wyższej aniżeli w sytuacji, gdyby mieli możliwość zamontowania dodatkowego wodomierza ustalającego ilości bezpowrotnie zużytej wody. Sąd wskazuje zatem, że przepisy § 5 pkt 1 i pkt 3 uchwały nr 17/2019 i w konsekwencji powiązana z nią cała uchwała nowelizująca nr 24/2019 naruszają zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP. Niewątpliwie dochodzi w sprawie do oddziaływania prawa wstecz. Zatem zasada niedziałania prawa wstecz, jako dyrektywa legislacyjna skierowana do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywa interpretacyjna dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych, powinna zostać na gruncie niniejszej sprawy zbadana. Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały NSA, sygn. akt I OPS 1/06, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość". W sytuacji, w której akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu jest dostateczną przesłanką do wykluczenia wstecznego działania tej normy. Sąd nie zgadza się z takim tworzeniem norm prawa miejscowego, które określa składnik warunkujący wysokość opłaty w sposób dowolny, w oderwaniu od wartości, których przestrzeganie wyróżnia i legitymizuje organy władzy demokratycznego państwa prawa. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jakim w niniejszej sprawie jest Związek Gmin nie jest obowiązany przestrzegać zasad konstytucyjnych. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonych zapisów ww. uchwały, należy przypomnieć, że w poprzednio obowiązującym na terenie obejmującym działalność Związku Gmin stanie prawnym opłat za zagospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych ustalane były w oparciu o iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz ustaloną w uchwale stawkę opłaty (Uchwała Nr 28/2012 Zgromadzenia Ogólnego Związku Gmin Dolnej Odry z dnia 19 grudnia 2012 r.). W tych okolicznościach, doszło do istotnej zmiany okoliczności w ramach zmiany metody ustalania opłaty. Skoro, więc organ przyjął za punkt odniesienia ilość zużytej wody, która może zostać pomniejszona o ilość wody bezpowrotnie zużytej, to ma to niewątpliwie negatywny wpływ na sytuację osób, które wykorzystują wodę dla celów prowadzonego gospodarstwa rolnego i dla celów związanych z uprawą ogrodów przydomowych, a nie miały zamontowanych podliczników. Tym samym, jak to określił organ przyznany mieszkańcom w § 5 pkt 3 uchwały nr 17/2019 "przywilej", stał się nieosiągalny dla Skarżących (i zapewne innych mieszkańców). Takie działanie organu godzi w fundamentalną zasadę demokratycznego państwa prawa, zakazu retroakcji i ochrony zaufania, zaburzając poczucie bezpieczeństwa jednostek i godząc w ich możliwość racjonalnego planowania działań. Skontrolowana uchwała nr 17/2019 w zakresie § 5 pkt 1 i pkt 3 i uchwała nr 24/2019 w całości zostały podjęte z naruszeniem ww. zasady niedziałania prawa wstecz oraz powiązanych z nią zasad zaufania obywatela do państwa oraz ochrony interesów w toku. Natomiast w pozostałym zakresie uchwała nr 17/2019 jest zgodna z prawem, co wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Została ona podjęta w ramach ww. delegacji ustawowej w związku z przyznaniem przez ustawodawcę, radzie gminy i organom stanowiącym związków gmin dowolności w zakresie ustalenia metod opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (z pośród trzech dopuszczalnych metod). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 5 pkt 1 i pkt 3 uchwały z dnia 2 października 2019 r. nr 17/2019 (pkt I sentencji wyroku) oraz nieważność uchwały z dnia 4 grudnia 2019 r. nr 24/2019 (pkt II sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżących solidarnie kwotę [...]zł odpowiadającą kwocie uiszczonego wpisu od skargi (pkt III sentencji wyroku). Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.