I SA/Sz 220/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Sokołowska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Zaskarżonym w sprawie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uchylił do ponownego rozpatrzenia postanowienie D. S. z dnia 8 listopada 2018 r. nr [...] odmawiające umorzenia kosztów egzekucyjnych. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r.. poz. 2096 ze zm.) - dalej: "k.p.a." oraz art. 64e § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.). Pouczając o przysługujących środkach zaskarżenia, organ odwoławczy wskazał, że na wskazane postanowienie nie przysługuje skarga, jednak strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 w związku z art. 64a, art. 64b § 1 i 2 oraz art. 64c § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Na powyższe postanowienie Dyrektor ZUS wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność jej wniesienia. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia skargi w sprawie, która dotyczy postanowienia wydanego przez ten organ w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w sprawie organ odwoławczy zawarł w postanowieniu nieprawidłowe pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem kontroli sądu w rozstrzyganej sprawie było natomiast postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. i dlatego do jego zaskarżenia nie mają zastosowania przepisy Działu III Rozdziału 3a Sprzeciw od decyzji (64a – 64e) p.p.s.a. Sąd podziela stanowisko wyrażone w doktrynie i orzecznictwie, że nie ma de lege lata podstaw prawnych, aby przepisy Działu III Rozdziału 3a Sprzeciw od decyzji (64a – 64e) p.p.s.a., stosować również do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. W przepisach prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawodawca wyraźnie rozróżnia decyzje od postanowień, co widoczne jest już w przepisie ustalającym kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 p.p.s.a.), a także w kolejnych przepisach tej ustawy (art. 51, art. 57 § 1 pkt 1). Przyjąć zatem należy, że skoro art. 64a p.p.s.a. wprost odnosi się tylko do decyzji, a nie postanowień wydanych w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., to brak jest podstaw do jego rozszerzającej wykładni i stosowania tych przepisów w stosunku do postanowień wydawanych w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2018 r., I OZ 130/18, wyrok NSA z 25 maja 2018 r., I OSK 1519/18, wyrok NSA z 30 maja 2018 r., I GSK 2146/18). Wskazać przy tym należy, że błędne pouczenie organu nie miało wpływu na ocenę dopuszczalności skargi. Strona skarżąca wniosła - z zachowaniem ustawowego terminu - do sądu pismo zatytułowane "skarga", zatem odmiennie od organu odwoławczego, prawidłowo zinterpretowała ww. przepisy dotyczące sprzeciwu od decyzji. Skarga podlega jednak odrzuceniu jako niedopuszczalna z uwagi na wniesienie jej przez podmiot nieposiadający legitymacji do zainicjowania postępowania sądowo-administracyjnego. Stosownie do treści przepisów ustawy z Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postępowanie sądowoadministracyjne jest wszczynane na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, którym według art. 50 § 1 i § 2 powołanej ustawy jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny podlega natomiast działalność administracji publicznej. Charakter tej kontroli determinuje zatem strukturę postępowania administracyjnego ukształtowaną jako spór prowadzony przed sądem przez podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Postępowanie sądowoadministracyjne może być zatem uruchomione ze skutkiem merytorycznego rozpoznania skargi tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli sądu administracyjnego. Skarżącym, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., jest podmiot, który ma interes prawny w złożeniu skargi, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zakończonym aktem lub czynnością. Skarga może zatem dotyczyć tylko jego własnej sprawy administracyjnej rozumianej jako możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008 r., VI SA/Wa 1958/07). Podkreślić także należy, że postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone – jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości – tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Jeżeli legitymacja podmiotu opiera się na interesie prawnym, badanie legitymacji następuje w toku postępowania. Natomiast brak legitymacji do złożenia skargi podmiotów powołanych do ochrony obiektywnego porządku prawnego przesądza już na etapie wstępnej weryfikacji skargi o jej niedopuszczalności, obligując w konsekwencji sąd do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 marca 2005 r., OSK 1229/04). Zatem skarżący, o którym mowa w powyższym przepisie musi mieć w złożeniu skargi interes prawny, rozumiany jako istnienie związku, między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu podmiotowi. W rozpoznawanej sprawie, skarga została wniesiona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który wydając postanowienie odmawiające umorzenia kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego działał w sprawie jako organ I instancji. Orzecznictwo sądów w tej kwestii nie pozostawia wątpliwości, że podmiot uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest pozbawiony możności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu wydanego w postępowaniu dotyczącym tegoż podmiotu. O słuszności powyższego poglądu przesądza podział ról procesowych w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dopuszczenie bowiem możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony – uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej – uprawnienia strony, która kwestionuje takie rozstrzygnięcie w drodze skargi. Na gruncie rozpoznawanej sprawy ZUS nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego. Wydając bowiem akt w I instancji, organ nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa. Natomiast jak wyżej podkreślono istnienie interesu prawnego, stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., jest warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z tego też względu nie można uznać, że organ I instancji należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 50 p.p.s.a. Za niedopuszczalne uznać zatem należy, by podmiot, którego działalność mogła stanowić przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli, inicjował postępowanie zmierzające do jej przeprowadzenia. Skoro w niniejszej sprawie D. S. wydał, jako organ egzekucyjny, tj. organ I instancji, postanowienie, które wskutek wniesionego zażalenia zostało uchylone zaskarżonym postanowieniem, to skargę wniesioną przez ZUS, a zatem przez organ I instancji, należało uznać za niedopuszczalną i jako taką odrzucić. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Dla porządku sąd zauważa, że tożsamy pogląd w podobnej sprawie wyrażono w postanowieniu WSA w Opolu z dnia 12 marca 2019 r. I SA/Sz 38/19 który sąd w składzie orzekającym w sprawie w całości podziela i przyjmuje za własny. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji.