I SA/Sz 301/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Związku Gmin z dnia 28 października 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. O. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. (zwane dalej: "organem II instancji") decyzją z dnia [...] r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] r. znak: [...] określającą A. O. (dalej zwanej "stroną" lub "skarżącą") wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od 1 lipca 2013 r. do 28 lutego 2015 r., w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od 1 marca 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. oraz w wysokości [...] zł miesięcznie poczynając od dnia 1 stycznia 2016 r. Zasadnicze ustalenia faktyczne przedstawiają się następująco: Zarząd [...] (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia [...] r. znak: [...] określił stronie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi we wskazanej powyżej wysokości w poszczególnych okresach, poczynając od 1 lipca 2013 r. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że strona nie dopełniła obowiązku złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (nie wskazała liczby osób zamieszkujących nieruchomość). W związku z tym organ I wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości i w toku postępowania ustalił, że nieruchomość położona w miejscowości B. przy ul. [...] jest zamieszkana oraz że jest tam zameldowana jedna osoba. Na tej podstawie organ I instancji określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla ww. nieruchomości, stosując obowiązujące przepisy prawa miejscowego. Strona nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu i we wniesionym odwołaniu wskazała, że od dnia 1 lipca 2013 r. ww. Związek ani razu nie wywiózł odpadów z jej nieruchomości. Strona wyjaśniła, że nie posiadała żadnych śmieci, gdyż powstałe odpady papierowe i drewnopochodne spalała w kuchni węglowej, zaś takie jak gruz, szkło, kamienie, ziemia wynosiła do dołów, będących pozostałością po dawnej betoniarni, które gmina postanowiła zasypać w celu pozyskania nowych terenów. Zdaniem strony opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna być naliczana od ilości wytworzonych odpadów, a nie od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Śmieci powinny być natomiast odbierane wtedy, kiedy jest pełen pojemnik i wówczas powinna być naliczana opłata za dany pojemnik. Organ II instancji decyzją z dnia [...] r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ II instancji powołując się na art. 2 pkt 4, art. 6c, art. 6h, art. 6i pkt 1, art. 6j ust. 1, art. 6c ust. 2, art. 6k ust. 1 i 3, art. 61 ust. 1, art. 6n ust. 1 pkt 1, art. 6o, art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm. – zwanej dalej: "u.c.p.g."), wskazał, że w jego ocenie stroną postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na przedmiotowej nieruchomości jest skarżąca. W toku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania ustalono bowiem, że zamieszkuje ona na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]. W związku z tym na podstawie zużycia wody z przedmiotowej nieruchomości przyjęto, że nieruchomość jest rzeczywiście zamieszkała. Następnie organ powołując się na brzmienie art. 6c ust. 1, art. 6m u.c.p.g., wskazał, że argumentacja strony, zawarta w odwołaniu, jak również w pismach z dnia 16 stycznia 2017 r. oraz 20 stycznia 2017 r., nie znalazła uzasadnienia w świetle ustaleń dokonanych na podstawie zebranego materiału dowodowego. Strona w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wskazała, że prosi o rozpatrzenie jej pisma dotyczącego "odpadów". Zdaniem skarżącej z przyczyn niezawinionych popadła w konflikt z Zarządem [...], od którego otrzymała trzy decyzje (w 2013 roku, w 2015 roku oraz w 2016 roku). W skardze wskazała m.in., że od radcy prawnego dowiedziała się, że: "opłata za odpady ma charakter daniny publicznoprawnej i niezależnie od tego czy odpady wytwarza się lub nie każdy obywatel musi płacić". Skarżąca dodała, że tego samego dnia zwróciła się na piśmie do organu II instancji, informując o swoim braku wiedzy i wniosła o umorzenie długu za okres ostatnich trzech lat. Skarżąca poinformowała, że organ II instancji odrzucił jej wniosek. Reasumując skarżąca wskazała, że nigdy nie spotkała się z taką formą opłaty. Wyraziła również swoje niezadowolenie z tego że nikt z członków Zarządu nie udzielił odpowiedzi na jej pisma w ustawowym terminie. Zdaniem skarżącej na skutek przewlekłego działania organów dług urósł tak duży. Skarżąca wskazała, że nie dysponuje tak dużą sumą. W dalszej części skargi strona podniosła, że wysokość opłaty jest zbyt wygórowana ([...] zł miesięcznie), niewspółmierna do możliwości płatniczych skarżącej. Wobec powyższego wniosła o ponowne przeanalizowanie jej sprawy, umorzenie długu za ostatnie 3 lata oraz zmniejszenia wysokości stawki miesięcznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym decyzji administracyjnych, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego skarga okazała się zasadna, niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Otóż zauważyć należy, że jak stanowi art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 roku, poz. 613, ze zm. – zwanej dalej: "O.p.") z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. Zauważyć należy zatem, że właściwy organ, którym w niniejszej sprawie jest zarząd związku międzygminnego, opierając się o podstawę prawną w postaci art. 165 § 1 O.p. winien był dokonać pierwszej czynności postępowania, którą powinno być wydanie prawidłowego postanowienia o wszczęciu postepowania. W aktach sprawy tymczasem znajduje się postanowienie o wszczęciu postępowania datowane na [...], podpisane przez osobę zatrudnioną na stanowisku Pomocy Administracyjnej – A. K., z pieczątką "z upoważnienia zarządu związku". Zauważyć należy, że w świetle przepisu art. 6q ust. 1 u.c.p.g. uprawnienia organu podatkowego w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego w niniejszej sprawie przysługują zarządowi związku międzygminnego. Podobna konkluzja wynika z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. – Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Powyższe ustawy nie zawierają jednak upoważnienia do delegowania kompetencji zarządu w sprawach omawianych opłat na inne podmioty. W tej sytuacji stwierdzić należy, że pełne odesłanie do przepisów O.p. zawarte w art. 6q u.c.p. prowadzi do wniosku, że jedyną podstawą prawną udzielenia innemu niż wójt, burmistrz (prezydent miasta), zarząd związku międzygminnego podmiotowi upoważnienia do załatwiania spraw związanych z opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest art. 143 O.p. Zgodnie z tym przepisem organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie powinno mieć więc formę pisemnego upoważnienia wydawanego wyłącznie przez właściwy organ, jakim jest w niniejszej sprawie w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zarząd związku międzygminnego. Jak potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych upoważnienie takie winno znajdować się w aktach sprawy (por. np. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27.07.2017 r. sygn. akt I SA/Po 1345/16 i I SA/PO 1598/16, dostępne w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem w aktach sprawy brak jest upoważnienia (uchwały) Zarządu [...] dla Pomocy Administracyjnej – A. K. do wydawania postanowień o wszczęciu postępowania w przedmiocie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wprawdzie na obecnym etapie sprawy nie istnieją podstawy do stwierdzenia, że takie upoważnienie w dniu wydania postanowienia przez organ I instancji w ogóle nie istniało, ale jego niezałączenie do akt niniejszej sprawy powoduje, że uchyla się ona spod kontroli sądowej. Brak takiego dokumentu w aktach uniemożliwia bowiem jednoznaczne ustalenie, czy przedmiotowe postanowienie zostało wydane w istocie przez upoważnioną osobę. Należy przy tym zauważyć, iż organ odwoławczy dostrzegł, że w aktach I instancji zabrakło takiego właśnie upoważnienia dla osoby wydającej decyzję, w związku z czym zażądał uzupełnienia akt o przedmiotowe upoważnienie dla Kierownika Biura – D. M. – co uczyniono. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak, iż w aktach sprawy brakuje także upoważnienia dla osoby, która wydała również bardzo istotny dla sprawy akt, a mianowicie postanowienie o wszczęciu postępowania. Niezależnie od powyższego wskazać należy też, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt I SA/Bk 174/16 publ. w systemie LEX), postanowienie o wszczęciu nie tylko inicjuje postępowanie podatkowe ale z jego treści strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej, w zakresie zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Uwzględniając dodatkowo skutki prawne, jakie pociąga za sobą wszczęcie postępowania, niezbędne jest dokładne określenie zakresu przedmiotowego inicjowanego postępowania. Z jednej zatem strony postanowienie wskazuje stronie jaki będzie przedmiot postępowania, a z drugiej zakreśla organowi podatkowemu jego granice, poza które wykroczyć mu nie wolno. Tymczasem oceniając postanowienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie uznać należy, iż nie zachowuje ono niezbędnych wymogów na które wskazał sąd w powyższym wyroku. W postanowieniu tym nie określono bowiem czasowego zakresu wszczynanego postępowania, tzn. okresu jakiego ono dotyczy. Strona nie może domyślać się jaki jest zakres czasowy prowadzonego wobec niej postępowania, winno to bowiem wynikać z postanowienia o jego wszczęciu. Organ natomiast nie może prowadzić postępowania w sobie tylko wiadomym zakresie czasowym, bez jednoznacznego poinformowania o tym strony w postanowieniu wszczynającym postępowanie. W tym względzie nie sposób zatem też uznać, że prawidłowo określono zakres przedmiotowy inicjowanego postępowania. Mając na uwadze specyfikę postępowania w sprawie określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w szczególności art. 6o ust. 2 u.c.p.g zakres ten winien być określony przez wskazanie początkowej daty okresu za który określana jest wysokość opłaty. Zatem wobec wskazanych wyżej uchybień Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organu pierwszej i drugiej instancji. Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mając na uwadze zaprezentowane stanowisko Sądu prawidłowo wszcząć i przeprowadzić postępowanie w prawidłowo określonym zakresie objętym wydanym postanowieniem. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.