I SA/Sz 301/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 sierpnia 2021 r. spraw ze skarg C. W. i J. W. na uchwały Rady Gminy - z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. oddala w całości skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, II. odrzuca skargi na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, III. zwraca skarżącemu C. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sygn. akt I SA/Sz [...] U Z A S A D N I E N I E C. W. skargą z dnia [...] lutego 2021 r. zaskarżył w całości uchwałę Rady Gminy z dnia 15 maja 2020 r. nr XVIII/210/2020 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2020 r. poz. 2415); dalej: "uchwała z dnia 15 maja 2020 r." oraz uchwałę Rady Gminy z dnia 19 czerwca 2020 r. nr XIX/225/2020 zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2020 r. poz. 2979); dalej: "uchwała z dnia [...] r.". Skargi zostały rozdzielone. Skarga na uchwałę z dnia 15 maja 2020 r. została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Sz 301/21, a skarga na uchwałę z dnia 19 czerwca 2020 r. pod sygn. akt I SA/Sz 359/21. Z akt sprawy wynika, że 17 czerwca 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego uchwałą nr XV.118.S.2020 (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2020 r. poz. 3118), stwierdziło nieważność uchwały z dnia 15 maja 2020 r. w części obejmującej § 1 ust. 2 pkt 2. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Pismem z dnia [...] r. skarżący wystąpił się do Wójta Gminy K. z zastrzeżeniami co do przyjętej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami wraz z wnioskiem o zmianę sposobu naliczania opłaty za odbiór odpadów komunalnych. Rada Gminy w uchwale z dnia 28 grudnia 2020 r. ustosunkowała się do ww. pisma skarżącego i wyjaśniła, że opłata jest opłatą solidarnościową, którą ponoszą mieszkańcy gminy oraz, że gmina do lipca 2020 r. przy zabudowie jednorodzinnej stosowała opłatę od gospodarstwa domowego w zależności od ilości osób w danym gospodarstwie. Jednakże, brak możliwości skontrolowania tych gospodarstw doprowadził do wielu nieścisłości w składanych deklaracjach. Natomiast, w zabudowie wielorodzinnej pobór opłaty uzależniony był cały czas od ilości zużytej wody, a kontrola w tym zakresie nie przysparzała problemów. Organ wskazał także, że podczas procesu podejmowania uchwał wzięta została pod uwagę sytuacja gospodarstw domowych wykorzystujących wodę do podlewania ogrodów. Jednakże, na terenie gminy woda zużywana do podlewania ogrodów nie jest w całości olicznikowana, co stanowi poważny problem prawny dla wprowadzenia podstawy do odliczenia wody bezzwrotnie zużytej. Organ podkreślił, że nie jest możliwe opracowanie systemu odliczania takiej wody w sposób, który gwarantuje zachowanie zasady sprawiedliwości społecznej dla wszystkich mieszkańców oraz, że gmina nie odbiera odpadów powstałych w wyniku prowadzonej działalności, w tym produkcji rolniczej, w związku z tym woda wykorzystana do tych celów nie podlega wliczeniu do opłaty za odpady komunalne. W skardze z dnia [...] r. skarżący zarzucił uchwale z dnia 15 maja 2020 r., w brzmieniu zmienionym uchwałą z dnia 19 czerwca 2020 r., naruszenie: art. 2, art. 32 i art. 84 Konstytucji RP oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2a, art. 6j ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.); dalej: "u.c.p.g." polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej w zakresie zastosowania metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; przyjęciu sposobu wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami w zabudowie jednorodzinnej wedle zużycia wody, a nie wedle ilości osób w danym gospodarstwie, pomimo wykorzystywania wody przez ww. gospodarstwa do podlewania ogrodów, czy też pominięcia kwestii osobnego olicznikowania tego zużycia, co doprowadziło do obejścia przepisów u.c.p.g. wyznaczających maksymalny pułap opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi; poprzez zastosowanie pozornej metody obliczania opłaty w przypadku nowych nieruchomości, czy nieruchomości co do których brak jest danych o zużyciu wody, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości daninowej oraz do pogorszenia sytuacji osób zużywających wodę do podlewania ogrodów względem osób, które nie wykorzystują wody w ten sposób, jak i sytuacji tych osób względem zamieszkujących nieruchomości niewyposażone w wodomierz. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie uchwały z dnia 15 maja 2020 r. w całości (w brzmieniu zmienionym uchwałą z 19 czerwca 2020 r.) oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił obszerną argumentację dotyczącą stanu faktycznego sprawy oraz zarzutów skargi i podniósł, że przyjęcie metody, w której opłatę miesięczną za gospodarowanie odpadami ustala się na podstawie ilości zużytej wody, zarówno w zabudowie jednorodzinnej jak i wielorodzinnej, bez uwzględnienia kwestii wykorzystywania wody w zabudowie jednorodzinnej do podlewania ogrodów, przy jednoczesnym zróżnicowaniu sposobu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w zakresie nowych nieruchomości, nieruchomości niepodłączonych do sieci wodociągowych lub niewyposażonych w wodomierz stanowiący podstawę do rozliczeń w przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i przyjęciu w tym zakresie normy przeciętnego miesięcznego zużycia wody w wysokości 3 m3 na osobę i wyliczeniu w tym przypadku opłaty jako iloczynu ilości osób zamieszkujących nieruchomość, przyjętej normy zużycia wody oraz stawki, budzi zastrzeżenia (zgodnie ze zmianą wprowadzoną uchwałą z dnia 19 czerwca 2020 r. - przyp. sądu). Skarżący wyjaśnił, że w przypadku nieruchomości, które posiadają zamontowany wodomierz i nie są zakwalifikowane do nowych nieruchomości, liczba osób zamieszkujących taką nieruchomość nie ma żadnego wpływu na wysokość opłaty; wpływ ma wyłącznie zużycie wody. W przypadku zabudowań jednorodzinnych, w których zużywana jest woda do podlewania ogrodów, woda zużyta na ten cel(tj. bezpowrotnie zużyta) wpływa na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pomimo jej odrębnego opomiarowania. Skarżący zwrócił uwagę, że w jego przypadku od lipca 2020 r., tj. od momentu wejścia w życie uchwały z dnia 19 czerwca 2020 r., opłata wzrosła z [...] zł do poziomu [...] zł. Skarżący podkreślił, że w uchwale brak jest wskazania sposobu zaliczania nieruchomości do kategorii nowych nieruchomości, czy nieruchomości co do których brak jest danych o zużyciu wody. Opłata określana jest więc jedynie pozornie według metody przewidzianej uchwałą. Ustanowienie w tej sytuacji przeciętnej normy zużycia wody spowodowało ominięcie przepisów u.c.p.g. wyznaczających maksymalny pułap opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej w zależności od liczby mieszkańców (art. 6k u.c.p.g.). Zdaniem skarżącego, osoby zamieszkające w zabudowie jednorodzinnej, korzystające z ogrodu i nawadniania ogrodu (według odrębnego licznika), ponoszą nadmierne obciążenie opłatą w stosunku do osób mieszkających w zabudowie wielorodzinnej. Dochodzi wiec do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Przyjęta w uchwale zasada wykracza poza ramy delegacji ustawowej do wydania takich przepisów prawa miejscowego. Nadto skarżący powołał przepisy art. 6k ust. 1 pkt 1 oraz art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. i stwierdził, że ustawodawca dopuścił stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat, jednakże odnosi się to do obszaru gminy. Osoby zamieszkujące w zabudowie jednorodzinnej posiadające ogrody, pomimo że nie generują - po zmianie uregulowań - większej ilości odpadów, będą płaciły większą opłatę za gospodarowanie odpadami niż osoby, które takich ogrodów nie mają. Dodatkowo, przy nowych nieruchomościach, posiadających ogrody przyjęto normę przeciętnego miesięcznego zużycia wody na poziomie 3 m3 w miesiącu, bez względu na faktyczne zużycie wody. W uchwale, w zakresie nieruchomości innych niż nieruchomości nowe, czy nieruchomości niepodłączone do sieci wodociągowych albo niewyposażone w wodomierz, nie przyjęto stawki przeciętnego zużycia wody czy maksymalnego pułapu opłaty za gospodarowanie odpadami. Nie wiadomo przy tym na podstawie jakich danych wyliczono średniomiesięczne zużycie wody na poziomie 3 m3 dla osób zamieszkujących wyszczególnione nieruchomości. Skarżący zwrócił uwagę, że w § 2 ust. 5 uchwały z dnia 15 maja 2020 r. organ zwolnił w części z opłaty właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, kompostującymi bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, jednakże nie określił proporcji odpadów do bioodpadów. Brak w tym zakresie uzasadnienia dla wielkości zwolnienia. Końcowo skarżący podkreślił, że u.c.p.g. daje gminom ogólne wytyczne ustalania wyboru metody obliczania wysokości opłaty za śmieci, nie oznacza to jednak że dysponują one w tym zakresie pełną dowolnością, gdyż wybór obciążający w różny sposób mieszkańców tej samej gminy, bez wskazania podstaw takiego różnicowania i uzasadnienia, nie jest zgodny z intencją ustawodawcy i narusza konstytucyjną zasadę równości daninowej. Do skargi załączono pismo skarżącego z dnia [...] r. skierowane do Wójta Gminy K. oraz kopię uchwały z dnia 28 grudnia 2020 r. wraz z uzasadnieniem, która stanowiła odpowiedź organu na wniosek o zmianę sposobu naliczania opłaty za odbiór odpadów komunalnych i utrzymania obowiązujących dotychczas stawek. W odpowiedzi na skargę dotyczącą uchwały z dnia 15 maja 2020 r. organ wniósł o jej oddalenie w całości i wyjaśnił, że istotnym argumentem przemawiającym przeciw wprowadzeniu odliczenia ilości wody zużytej do celów ogrodowych na terenie gminy jest istnienie na części terytoriów gminy istotnych niedoborów dostarczanej w lecie wody z wodociągów. W konsekwencji czego, przedsiębiorstwo wodociągowe odmawia wyrażenia zgody na montaż przez mieszkańców wodomierzy ogrodowych, wskazując na niewystarczającą wydajność ujęć wody na niektórych obszarach gminy, więc zaleca korzystanie ze studni i zbiorników wody deszczowej. Organ podkreślił, że mieszkańcy ww. terenów mogliby zarzucać dyskryminację w zakresie określenia opłaty śmieciowej poprzez pośrednie uniemożliwienie odliczenia od ilości zużytej wody wskazań wodomierzy ogrodowych, których nie mogą w ogóle zamontować i używać do rozliczeń. Ponadto organ wyjaśnił, że stosowana poprzednio metoda obliczania wysokości opłaty według liczby mieszkańców okazała się podatna na nadużycia wynikające z podawania niezgodnej z rzeczywistością liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość, co w praktyce było bardzo trudne do zweryfikowania. W tych okolicznościach, wybrano inną metodę spośród ustawowo dostępnych i metoda ta ze względu na specyfikę gminy zastała uznana za optymalną. Natomiast, w odpowiedzi na skargę dotyczącą uchwały z dnia 19 czerwca 2020 r. - nadesłanej na wezwanie sądu w związku z rozdzieleniem skarg - organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Organ, w pierwszej kolejności zakwestionował legitymację skargową skarżącego. Wskazał, że dla uznania legitymacji prawnej do zaskarżenia uchwały nie jest nawet wystarczający sam fakt bycia osobą objętą obowiązkiem wnoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (czego skarżący nie wykazał). Zdaniem organu, konieczne jest również wykazanie naruszenia interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego (nie sytuacją faktyczną). Także tego warunku skarżący nie spełnił, ponieważ ograniczył się do kwestionowania ogólnej zasadności, przyjętej metody obliczania opłaty, nierówności w traktowaniu podmiotów. Wyjaśniając dalej motywy podjęcia uchwały z dnia 19 czerwca 2020 r., organ wskazał, że aktem tym dokonano nowelizacji uchwały z dnia 15 maja 2020 r. (jeszcze przed jej wejściem w życie) w zakresie dwóch kwestii: wprowadzono nowe brzmienie § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały z 15 maja 2020 r., gdyż uchwałą z dnia 17 czerwca 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. stwierdziło nieważność tego przepisu; przesunięto w czasie do [...] r. wejście w życie niektórych przepisów uchwały z dnia 15 maja 2020 r., tj. w zakresie opłaty określonej w § 2 ust. 2 i ust. 4 uchwały z dnia 15 maja 2020 r. Według organu, żadna z powołanych sytuacji nie dotyczy skarżącego, ponieważ jak sam przyznał jego nieruchomość jest opomiarowana wodomierzem oraz znajduje się na niej gospodarstwo domowe i jest zamieszkana, więc nie jest wykorzystywana okresowo na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, zatem żadne przepisy zaskarżonej uchwały (nowelizującej) nie dotyczą nieruchomości skarżącego i nie wywołują skutków prawnych w odniesieniu do tej nieruchomości, wobec czego uchwała ta nie narusza interesu prawnego skarżącego. W dalszej kolejności organ stwierdził, że zarzuty dotyczące wadliwości oraz niesprawiedliwości przyjętej uchwałą z dnia 19 czerwca 2020 r. metody są nieracjonalne, gdyż skierowane są w istocie do ustawodawcy, który taką metodę przewidział. Również zarzut pominięcia w uchwale kwestii osobnego opomiarowania wody wykorzystywanej do podlewania ogrodów jest chybiony. W tym zakresie organ stwierdził, że być może ma obecnie taką możliwość prawną, która pojawiła się dopiero w art. 6j ust. 3e u.c.p.g., dodanym przez art. 1 pkt 12 lit. e ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. zmieniającej u.c.p.g. z dniem 6 września 2019 r., w zakresie odliczenia od opłaty zużycia wody na podstawie osobnego opomiarowania wody wykorzystywanej do podlewania ogrodów, ale nie obowiązek. W tym zakresie organ odwołał się do wyroku WSA w Warszawie z dnia [...] r. o sygn. akt III SA/Wa 1580/19) i wyjaśnił, że parametrem iloczynu służącego do obliczenia opłaty, który nie może być modyfikowany poprzez częściowe ulgi, jest w tym przypadku ilość zużytej wody. Przedstawiając motywy podjęcia zaskarżonej uchwały organ powołał te same okoliczności, które stały za podjęciem uchwały z dnia 15 maja 2020 r., tj. brak opomiarowania całego obszaru gminy oraz stawiane przez wodociągi przeszkody w montażu wodomierzy ogrodowych, a także problemy związane z kontrolą wiarygodności deklaracji w zakresie liczby osób zamieszkujących nieruchomości. Organ wyjaśnił, że nowe brzmienie § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały z dnia 15 maja 2020 r. zostało oparte na treści załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8, poz. 70), które - jak wskazało Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. w uchwale z dnia 17 czerwca 2020 r. - nie może być bezpośrednio stosowane w aktach prawnych regulujących stawki opłat. Organ podkreślił, że pomimo tego, wprowadzając metodę opartą na zużyciu wody, przyjął racjonalną, ryczałtową ilość zużywanej wody dla celów obliczenia wysokości opłaty za odpady komunalne opartą o zapisy ww. rozporządzenia. Przyjęta w uchwale ilość 3 m3 miesięcznie na 1 osobę zamieszkującą nieruchomość stanowi uśrednienie norm zawartych w rozporządzeniu. Skarżący [...] w skardze z dnia [...] r. zaskarżył w całości uchwałę Rady Gminy z dnia 15 maja 2020 r. oraz uchwałę Rady Gminy z dnia 19 czerwca 2020 r. Skargi zostały rozdzielone. Skarga na uchwałę z dnia 15 maja 2020 r. została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Sz 360/21, a skarga na uchwałę z dnia 19 czerwca 2020 r. pod sygn. akt I SA/Sz 361/21. W skardze na uchwałę z dnia 15 maja 2020 r. skarżący podniósł, że przyjęta przez organ zasada naliczania kwoty za wywóz odpadów komunalnych w zależności od zużycia wody jest szkodliwa zdrowotnie, gdyż w dobie pandemii koronawirusa obowiązkowa jest szczególna dbałość o higienę, częste mycie rąk, pranie maseczek, mycie zakupionych towarów (po dezynfekcji), częste pranie odzieży, w której przebywa się w otoczeniu o zwiększonym ryzyku zakażenia COVID-19; szkodliwe dla zdrowia jest również oszczędzanie wody (aby mniej płacić za wywóz odpadów komunalnych) niezbędnej do higieny osobistej, prania pościeli, bielizny osobistej, mycia naczyń, itp. Według skarżącego, metoda naliczania opłaty za odpady komunalne w oparciu o ilość zużytej wody jest niedokładna i nielogiczna społecznie, nie jest też wolna od możliwości zaistnienia zdarzeń losowych. Nadto ilość wody zużytej powiększa się, na przykład przez nieszczelność kranu, spłuczek w toalecie, a taki ubytek wody obciąża właściciela potrójnie poprzez opłatę za wodę, opłatę za ilość odprowadzanych ścieków oraz opłatę za wywóz odpadów. W ocenie skarżącego, uchwała szkodzi przeciwdziałaniu katastrofie klimatycznej oraz ochronie klimatu. Skarżący podniósł, że jako właściciel nieruchomości, posiada na niej, oprócz domu, dużą ilość zieleni, tak obecnie potrzebnej do pochłaniania CO2, a zieleń tę stanowią drzewa iglaste i owocowe, krzewy, ogródek przydomowy, które potrzebują dodatkowej wody (podlewania), w przeciwnym wypadku zielone rośliny uschną, a działki zamienią się w pustynię. Skarżący wyjaśnił też, że osobiście zainstalował dwa zbiorniki na wodę deszczową o pojemności 2.000 litrów każdy, jednak pojemniki te są za małe oraz podał, że od zawsze segreguje śmieci, w tym również organiczne. Według skarżącego, świadomi obywatele muszą podjąć trud utrzymania przy życiu ogrodów, podlewając je, a przy tym zużywają wodę, za którą płacą, zaś - zgodnie z nową uchwałą - dodatkowo będą obciążeni proporcjonalnie do zużytej wody również opłatą za wywóz odpadów. Skarżący wniósł o uniemożliwienie wejścia uchwały w życie. Pismem z dnia [...] pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu poparł stanowisko przedstawione w skardze na ww. uchwały i wyjaśnił, że skarżący jest mieszkańcem gminy K. i jako, że zaskarżona uchwała dotyczy ustalenia wysokości opłaty za usługi komunalne (dostarczenie wody, odprowadzanie ścieków, wywóz odpadów), to tym samym dotyczy ona bezpośrednio interesu skarżącego. Do pisma załączona została kopia faktury z dnia [...] r. za pobór wody i odprowadzanie ścieków wraz z potwierdzeniami zapłaty. W odpowiedzi na skargę dotyczącą uchwały z dnia 15 maja 2020 r. organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie oddalenie skargi w całości. W pierwszej kolejności organ zakwestionował legitymację skargową skarżącego i wskazał, że dla uznania legitymacji prawnej do zaskarżenia uchwały nie jest nawet wystarczający sam fakt bycia osobą objętą obowiązkiem wnoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (czego skarżący nie wykazał), gdyż konieczne jest również wykazanie naruszenia interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego (nie sytuacją faktyczną). Także tego warunku skarżący nie spełnił, ponieważ ograniczył się do kwestionowania ogólnej zasadności, przyjętej metody obliczania opłaty, jej niesprawiedliwości społecznej oraz negatywnego wpływu na klimat. Zdaniem organu, w sprawie, ze względu na brak wykazania przez skarżącego, że doszło do naruszenia przez zaskarżone uchwały jego interesu prawnego, skarga podlegać powinna odrzuceniu. Następnie, organ wyjaśnił, że miał prawo wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o zużycie wody z danej nieruchomości oraz do określenia wysokość tej opłaty. Odnosząc się do zarzutów szkodliwości zdrowotnej oraz szkodzenia przeciwdziałaniu katastrofie klimatycznej organ wskazał, że są one nieracjonalne i całkowicie nietrafne. Podkreślił, że skarżący do podlewania może wykorzystać wodę deszczową, zwłaszcza, że na terenie gminy występują istotne niedobory wody pitnej, które skutkowały już wprowadzeniem okresowego zakazu korzystania z wody dla celów ogrodowych, a nadmierne wykorzystywanie zasobów wód głębinowych na potrzeby podlewania ogrodów i upraw rolnych jest działaniem sprzecznym z racjonalną ochroną środowiska. Ponadto organ wyjaśnił, że stosowana poprzednio metoda obliczania wysokości opłaty według liczby mieszkańców okazała się znacząco podatna na nadużycia wynikające z podawania niezgodnej z rzeczywistością liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość, co w praktyce było bardzo trudne do zweryfikowania. W tych okolicznościach, wybrano inną metodę spośród ustawowo dostępnych i metoda ta ze względu na specyfikę gminy zastała uznana za optymalną. W odpowiedzi na skargę dotyczącą uchwały z dnia 19 czerwca 2020 r. organ również wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi w całości, ponawiając argumentację zamieszczoną w odpowiedzi na skargę z dnia 15 maja 2020 r. Na posiedzeniu niejawnym, sąd - na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Sz 301/21, I SA/Sz 359/21, I SA/Sz 360/21 i I SA/Sz 361/21 do wspólnego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia i prowadzić je dalej pod sygn. akt I SA/Sz 301/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia [...] r. skierowała sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi zaś art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713); dalej: "u.s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Według sądu, sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Nadto, art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że - na podstawie upoważnień ustawowych - gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Stosownie natomiast do art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1), przy czym w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4). Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W tej sprawie przedmiotem zaskarżenia oraz kontroli sądu jest uchwała Rady Gminy z dnia 15 maja 2020 r. nr XVIII/210/2020 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2020 r. poz. 2415); dalej: "uchwała z dnia 15 maja 2020 r." oraz uchwała Rady Gminy z dnia 19 czerwca 2020 r. nr XIX/225/2020 zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty oraz stawki tej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2020 r. poz. 2979); dalej: "uchwała z dnia 19 czerwca 2020 r.". Upoważnienie ustawowe dla ww. rodzaju uchwał przewiduje przepis art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 r. (Dz. U z 2019 r. poz. 2010); dalej: "u.c.p.g.", w brzmieniu z dnia podejmowania uchwał, i na tej podstawie zostały one podjęte. Zaskarżone uchwały posiadają cechy aktu prawa miejscowego, na co wskazują podstawa prawna ich wydania oraz generalno-abstrakcyjny charakter uregulowania, którego treścią jest nałożenie obowiązków na właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze gminy K.. I. Oceniając na wstępie, czy skarżący C. W. oraz J. W. wykazali legitymację procesową do zaskarżenia uchwały z dnia 15 maja 2020 r. (art. 101 ust. 1 u.s.g.), należy wskazać, że skarżący zamieszkują na terenie gminy K. w domach jednorodzinnych z ogrodami i z tego tytułu ponoszą opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zatem uchwała ta wpływa na ich sferę prawnomaterialną, dlatego też należało przyjąć, że posiadają oni legitymację procesową do zaskarżenia uchwały w tej części, która wpływa na ich sferę prawnomaterialną, tj. w zakresie § 1ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 2 ust. 1 uchwały. Zgodnie z art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (w brzmieniu na dzień 15 maja 2020 r.), obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Na podstawie art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz ustalonej stawki opłaty. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2). Natomiast, zgodnie z art. 6j ust. 2a u.c.p.g., rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Z ww. regulacji wynika, że rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Ponadto, zgodnie z art. 6k ust. 1 u.c.p.g., rada gminy jest obowiązana w drodze uchwały dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i ust. 2 oraz ustalić stawkę takiej opłaty, przy czym dopuszcza się stosowanie więcej, niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy, a ponadto obowiązana jest ustalić stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów na terenie nieruchomości. Analiza przywołanych uregulowań prawnych uprawnia do wyprowadzenia wniosku, że upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi obejmuje także metodę ustalania takiej opłaty, albo w oparciu o kryteria przewidziane w ustępie pierwszym art. 6j, które mogą stanowić: liczba mieszkańców, ilość zużytej wody lub powierzchnia lokalu mieszkalnego, albo w oparciu o przewidziane w ustępie 2 kryterium o charakterze ryczałtowym - od gospodarstwa domowego. Natomiast, na mocy ustępu 2a, rada gminy może różnicować stawki opłaty, stanowiące jej element kalkulacyjny, w oparciu o wymienione w tym przepisie kryteria, jak: powierzchnia lokalu, liczba mieszkańców, rodzaj terenu oraz rodzaj zabudowy. Jakkolwiek rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty, nie jest upoważniona do modyfikowania przewidzianych w ustawie metod ustalania opłaty; a zatem jeżeli wybrała metodę przewidziana w ustępie 1, nie może łączyć jej z metodą wybraną w ustępie 2. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II FSK 3267/18). Nadto, w przepisach art. 6k ust. 4 i ust. 5 u.c.p.g. upoważniono radę gminy do stosowania w uchwale zwolnień z opłaty za gospodarowanie odpadami. W art. 6k ust. 4 przewidziano bowiem, że rada gminy może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej lub rodziny wielodzietne (ust. 4), jak też, że rada gminy zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych (ust. 4a). Mając na uwadze przywołane uregulowania oraz ww. wyrok i oceniając zarzuty skarg, należy wskazać, że Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę z dnia 15 maja 2020 r. na podstawie upoważnienia ustawowego i nie przekroczyła delegacji ustawowej do uregulowania kwestii wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wyboru metody ustalania takiej opłaty, z następujących powodów: 1. w zaskarżonej uchwale przyjęto w odniesieniu do nieruchomości zamieszkałych (§ 1 ust.1 uchwały) jedną z metod wymienionych w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., tj. według ilości zużytej wody z danej nieruchomości (art. 6j ust. 1 pkt 2); 2. określono zasadę ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty według ilości m3 średniorocznego zużycia wody w roku kalendarzowym, poprzedzającym złożenie deklaracji, według wskazań wodomierzy stanowiących podstawę do rozliczeń z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (§ 1 ust. 2 pkt 1 uchwały); 3. stawki opłaty dla nieruchomości zamieszkałych zostały ustalone w § 2 ust. 1 uchwały w wysokości [...] zł za 1m3 zużytej wody. Przyjęta stawka wysokości [...] zł za 1m3 zużytej wody nie narusza maksymalnej stawki opłaty określonej w art. 6k ust. 2a pkt 2 u.c.p.g., tj. 0,7% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za m3 zużytej wody, gdyż w dacie podejmowania uchwały ta maksymalna stawka wynosiła [...] zł (według obwieszczenia Prezesa GUS w sprawie przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę w 2019 r. kwota ta wyniosła [...] zł (M.P. z 2020 r. poz. 330), zatem 0,7% tej kwoty stanowi [...] zł. Uprawnienia skarżących, zobowiązanych do ponoszenia opłaty ustalonej w ww. sposób, nie zostały zatem naruszone. Nadto, argumentacja skarżących co do niesprawiedliwego traktowania ich jako posiadaczy ogrodów, do podlewania, których zużywają wodę, a której pobór liczony jest według wodomierza dodatkowego (zewnętrznego), nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż z żadnych przepisów u.c.p.g. nie wynika zakaz liczenia zużytej wody z innych wodomierzy, niż tylko wewnętrznych. Przeciwnie, w przepisie art. 6j ust. 3e u.c.p.g. przewidziano, że w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (od ilości zużytej wody), rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Brak jest w tej regulacji ograniczenia co do możliwości liczenia poboru wody tylko według wodomierza głównego (wewnętrznego). Także, argument, iż metoda naliczania opłaty za odpady komunalne w oparciu o ilość zużytej wody jest niedokładna i nielogiczna społecznie, zaś sama uchwała szkodzi przeciwdziałaniu katastrofie klimatycznej oraz ochronie klimatu, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż sprzeczny jest on z doświadczeniem życiowym. Natomiast, na uwzględnienie zasługuje argumentacja organu, co do przyjęcia takiego sposobu ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty, skoro na terenie gminy na części terytoriów istnieją istotne niedobory dostarczanej w lecie wody z wodociągów, co powoduje, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odmawia wyrażenia zgody na montaż przez mieszkańców wodomierzy ogrodowych z powodu niewystarczającej wydajności ujęć wody na niektórych obszarach gminy i zaleca korzystanie ze studni oraz zbiorników wody deszczowej. Rację należy także przyznać organowi, że mieszkańcy takich terenów mogliby zarzucać dyskryminację w zakresie określenia opłaty poprzez pośrednie uniemożliwienie odliczenia od ilości zużytej wody wskazań wodomierzy ogrodowych, których nie mogą w ogóle zamontować i używać do rozliczeń. W konsekwencji, zarzut, że organ nie przyjął bardziej sprawiedliwej metody obliczania wysokości opłaty, według liczby mieszkańców, nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż ta metoda - jak uzasadnił to organ - podatna jest na nadużycia wynikające z podawania niezgodnej z rzeczywistością liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość, która to okoliczność jest także trudna do zweryfikowania. Nadto należy wskazać, że zarzuty skargi C. W. co do wyboru metody ustalania opłaty od nowych nieruchomości, niepodłączonych do sieci i nieruchomości nieopomiarowanych, jest nieuprawniony, gdyż przepis § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały, który te kwestie regulował, został wyeliminowany z obrotu prawnego, bowiem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S., w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego uchwałą nr XV.118.S.2020 (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2020 r. poz. 3118), stwierdziło nieważność uchwały z dnia 15 maja 2020 r. w części § 1 ust. 2 pkt 2. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. W tej sytuacji bezprzedmiotowa jest ocena dokonywania legalności tego przepisu, a nadto, w tej kwestii skarżący w ogóle nie posiada legitymacji procesowej do jej kwestionowania, gdyż nie zamieszkuje nieruchomości, o których mowa jest w § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały. Zarzuty podniesione przez skarżącego C. W. naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów rangi konstytucyjnej także nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż ani zasada demokratycznego państwa prawa i zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), ani zasada równość wobec prawa i zakazu dyskryminacji jednostki (art. 32 Konstytucji RP), jak też obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych (art. 84 Konstytucji RP), w zaskarżonej uchwale - w zakresie poddanym kontroli sadu - nie naruszają tych zasad i regulacji. Przeciwnie - zaskarżona uchwała w części poddanej kontroli sądu znajduje podstawę i uzasadnienie w aktach prawnych wyżej powołanych. Także zarzut skarżącego C. W., iż w § 2 ust. 5 uchwały z dnia 15 maja 2020 r. organ zwolnił w części z opłaty właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, jednakże nie określił proporcji odpadów do bioodpadów i nie przedstawił uzasadnienia dla wielkości zwolnienia, z ww. przyczyny także nie podlega ocenie, gdyż skarżący w tym zakresie również nie posiada legitymacji procesowej, bowiem nie zamieszkuje nieruchomości, o których mowa jest w § 2 ust. 5 uchwały. II. Oceniając następnie, czy skarżący wykazali legitymację procesową do zaskarżenia uchwały z dnia 20 czerwca 2020 r. (art. 101 ust. 1 u.s.g.), należy wskazać, że uchwała ta została podjęta w wyniku wyeliminowania przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S., w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego ww. uchwałą nr XV.118.S.2020, regulacji § 1 ust. 2 pkt 2 uchwały z dnia 15 maja 2020 r. W zaskarżonej uchwale z dnia 19 czerwca 2020 r. Rada Gminy ponownie - według zaleceń organ nadzoru - uregulowała kwestię wyboru metody ustalania opłaty od nowych nieruchomości, niepodłączonych do sieci i nieruchomości nieopomiarowanych, natomiast skarżący - jak już wskazano - zamieszkują w domach jednorodzinnych, nie nowych, podłączonych do sieci i opomiarowanych, zatem uchwała ta nie wpływa na ich sferę prawnomaterialną, dlatego też należało przyjąć, że nie posiadają oni legitymacji procesowej do zaskarżenia tej uchwały. I, bez znaczenia w sprawie jest podnoszona przez skarżącego C. W. kwestia, czy w uchwale tej Rada Gminy zamieściła definicję terminu: "nowa nieruchomość", skoro skarżący nie podjął nawet próby wykazania, że zamieszkuje w nowej nieruchomości, według własnego rozumienia tego terminu. W tej sytuacji, sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargi na uchwałę z dnia 15 maja 2020 r. oddalił jako nieuzasadnione, natomiast skargi na uchwałę z dnia 19 czerwca 2020 r. - na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. - odrzucił, gdyż skarżący nie wykazali, aby ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (art. 101 u.s.g.).