I SA/Sz 440/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Radomska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. R. B. (dalej zwany także "Stroną", "Skarżącym") w dniu 15 listopada 2016 r. (data wpływu pisma) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej "Zakładem") o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek, uzasadniony trudną sytuacją finansową i zdrowotną. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej zwanej "k.p.a.") w zw. z art. 123 i art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963; dalej: "u.s.u.s."), Zakład odmówił Stronie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek na własne ubezpieczenia. Z kolei, decyzją z dnia [...] r. nr [...], Stronie odmówiono umorzenia nieopłaconych należności w zakresie zadłużenia podlegającego rozpatrzeniu, tj. w części finansowanej przez płatnika składek. Wnioskiem opatrzonym datą 31 stycznia 2017 r., uzupełnionym 23 lutego 2017 r., Strona zwróciła się do Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie odmowy wszczęcia postępowania decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Wniosek ten został uzasadniony m.in. brakiem obowiązku opłacenia należności w powyższym zakresie. Strona podniosła, że od 2000 r., kiedy to wystąpiła ze względu na stan swojego zdrowia z wnioskiem o przyznanie świadczenia rentowego, nie wykonywała pozarolniczej działalności i nie zatrudniała po tym okresie pracowników. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Zakład utrzymał w mocy decyzję własną o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Zakład wskazał, że na koncie Strony na dzień złożenia wniosku obok nieopłaconych należności płatnika składek objętych decyzją z dnia [...] r. nr [...], figurowały wymagalne nieopłacone należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami na ubezpieczenia społeczne za okres [...] r., w kwocie [...] zł, oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres [...] r., [...] r. w kwocie [...] zł, tj. w łącznej kwocie [...] zł. Zakład wskazał również, że w uzasadnieniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w zakresie składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami błędnie wskazano okres zalegania w zakresie nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, tj. w skazując nieprawidłowo [...] r. Wyjaśnił, że nieopłacone należności z tytułu składek w ww. zakresie objęte od stycznia 2003 r. dziesięcioletnim terminem przedawnienia, tj. zarówno w części finansowanej przez płatnika jak również w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami począwszy od 8 marca 2005 r. były kierowane i zostały sukcesywnie objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym poprzez organ egzekucyjny, którym jest naczelnik Urzędu Skarbowego w G. Egzekucja prowadzona przez powyższy organ jest w toku i nie została zakończona. Na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto nieopłacone należności z tytułu składek zawierające się w okresie od [...] r. do [...] r. zostały zabezpieczone poprzez wpis hipoteki przymusowej na nieruchomości opisanej w księdze wieczystej [...]. Na podstawie art. 24 ust. 5 u.s.u.s., nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. W dalszej części uzasadnienia Zakład wskazał, że na podstawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a pomimo jej braku w uzasadnionych przypadkach osobom ubezpieczonym będącymi płatnikami w zakresie składek na własne ubezpieczenia. Jednakże, stosownie do treści art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami, tj. w części finansowanej przez ubezpieczonych, nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. To zaś oznacza, że ta część zaległości, która obejmuje należności składkowe za zatrudnianych przez płatnika składek pracowników z mocy prawa nie podlega umorzeniu i nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku Strony w tym zakresie. Należności w części finansowanej przez ubezpieczonych (zatrudnionych pracowników) nie podlegają bowiem umorzeniu ani na zasadach ogólnych tj. u.s.u.s., ani na podstawie przepisów odrębnych. Zakład nie może w tym zakresie procedować i wydać decyzji w sprawie umorzenia nieopłaconych należności o umorzeniu, jak i odmowie umorzenia niezależnie przy tym od faktycznej nieściągalności wskazanego obowiązku, a także ustalonej sytuacji majątkowej i rodzinnej osoby zobowiązanej. Nieopłacone należności w powyższym zakresie mogą podlegać wyłącznie uldze w spłacie w ratach w ramach układu ratalnego, o którym mowa w art. 29 u.s.u.s. Umorzenie należności w tym zakresie jest niedopuszczalne z mocy obowiązującego prawa. Stąd zasadne było wydanie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 i art. 83 ust. 4 u.s.u.s., decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Ponadto Zakład podniósł, że postępowanie w przedmiocie umorzenia należności, a więc zwolnienia z wykonania obowiązku przez organ, w oparciu o przesłanki ustawowe, nie jest postępowaniem, w sprawie ustalenia istnienia i określenia wysokości wskazanego obowiązku, rozliczenia konta płatnika składek jak również postępowaniem w przedmiocie ustalenia przebiegu ubezpieczenia, w tym okresów prowadzenia pozarolniczej działalności w której powstał dochodzony obowiązek przez podmiot obowiązany, czy udzielenia ulgi w spłacie przedmiotowego zobowiązania, są to bowiem postępowania odrębne z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegające kontroli sądu powszechnego. Nie jest to także postępowanie egzekucyjne, które obecnie prowadzone jest poprzez administracyjny organ egzekucyjny jakim jest Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599). Zakład zaznaczył przy tym, że prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w S. VI Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalono odwołanie Strony od decyzji Zakładu z dnia [...] r. nr [...] w sprawie [...], określającej warunki umorzenia i ustalającej kwoty podlegające umorzeniu w oparciu o odrębne przepisy ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551), w którym to postępowaniu sądowym badano przebieg ubezpieczenia w zakresie istnienia i określenia nieopłaconych należności z tytułu składek zobowiązanego. Kwestionowanie obowiązku w tym zakresie jest niedopuszczalne. Pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r., R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na ostateczną decyzję Zakładu z dnia [...] r., wskazując, że (cyt.) "decyzja o odmowie wszczęcia postępowania jest całkowicie niemerytoryczna i tym samym jest to pomyłka Z.U. Społecznych". Skarżący podniósł, że Jego oświadczenia są ignorowane przez Oddział w S., zaś On – [...] traktowany jest niewłaściwie. Do skargi Skarżący załączył kopię wniosku z dnia 31 stycznia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, opatrując ją odręcznie sporządzonymi dopiskami: "21.04.2016" i "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie". W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Zakładu wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprawowana jest przez sądy administracyjne na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. W związku z tym, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ustalenie, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Wskazać również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a). Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i zarazem obowiązek uwzględnić również okoliczności nie wskazane w skardze, ale mające wpływ na tę ocenę. Jednakże rozstrzygnięcie sprawy "w granicach danej sprawy" oznacza także, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena zgodności z obowiązującymi przepisami prawa decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., którą utrzymał on w mocy decyzję własną z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Z uwagi na tak zakreślony przedmiot sprawy na wstępie wskazać należy, że zasady podlegania ubezpieczeniu społecznemu określają przepisy u.s.u.s., które w sposób ścisły regulują sytuacje dające możliwość ubiegania się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczenia społecznego. Zgodnie z art. 28 u.s.u.s.: należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Należności z tytułu składek, co do zasady, mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 2), z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie zaś do ust. 3, całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Stosownie natomiast do art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zasady umarzania tych należności zostały określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365). Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy: 1) gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wskazana powyżej regulacja nie ma jednak zastosowania do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek. Jak bowiem stanowi art. 30 u.s.u.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28. Zgodnie z powyższym, zobowiązany nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie składek w części odnoszącej się do finansowanej przez samych ubezpieczonych składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 461/13, stwierdził, że wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s. oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Płatnikowi składek w ogóle nie przysługuje prawo domagania się ich umorzenia, gdyż to nie on a ubezpieczony poniósł rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a zatrzymanie tych składek lub rozporządzenie nimi stanowi w istocie naruszenie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Rola jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, których realny ciężar finansowy ponieśli ubezpieczeni. W odniesieniu zatem do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących ich płatnikami, ustawodawca w ogóle nie przewiduje możliwości ich umarzania. Wprowadzony przez ustawodawcę w art. 30 u.s.u.s. zwrot "nie stosuje się", należy bowiem interpretować w sposób ścisły, tj. że w stosunku do wskazanych w nim należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, opartego na art. 28 u.s.u.s. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1520/11). W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże, jak stanowi art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl zaś art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Przy czym, stosownie do art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy k.p.a. przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że w art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Wskazuje się, że należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania i nie wymagają podejmowania dodatkowych ustaleń przez organ, a mianowicie, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, a także gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już merytoryczne rozstrzygnięcie. "Inne uzasadnione przyczyny" bowiem to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania" (por. np. Andrzej Wróbel [w]: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016 – komentarz do art. 61a k.p.a.; Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014). Stąd, w ocenie Sądu, uprawnione jest przyjęcie, że użyty w art. 61a § 1 k.p.a. zwrot "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Przekładając powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić zatem należy, że skoro nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącego o umorzenie opisanych należności, to Zakład zobligowany był do wydania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 i art. 83b ust. 1 u.s.u.s., decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 1446/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 555/16). Działaniu Zakładu w tym zakresie nie można przypisać dowolności ani wadliwości. W tym stanie sprawy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej. Odnośnie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania złożonego przez pełnomocnika Zakładu wskazać należy, że nie mógł być on rozpoznany przez Sąd. Stosownie do art. 200, art. 201 i art. 205 p.p.s.a., zwrot poniesionych kosztów postępowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji przysługuje wyłącznie skarżącemu w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji lub umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Wszystkie przywołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.