I SA/Sz 646/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Zarządu Województwa z dnia 20 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku w sprawie zawieszenia postępowania oddala skargę. 1. Pismem z dnia 23 grudnia 2014 r. G. S. z o. o. z siedzibą w K. (powoływana dalej jako: "Skarżąca") wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 10 grudnia 2014 r. w przedmiocie zwrotu środków przyznanych jej na podstawie Umowy o dofinansowanie nr [...] , do czasu rozpoznania przez Sąd Okręgowy w S. sprawy wszczętej przez Skarżącą przeciwko Województwu Z. o zapłatę na jej rzecz kwoty [...] zł. 2. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że rozstrzygnięcie w sprawie o zwrot środków uzależnione jest od rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia skuteczności rozwiązania umowy o dofinansowanie. Skarżąca podkreśliła, iż toczące się postępowanie administracyjne ma swoje źródło w stosunku zobowiązaniowym łączącym strony. W przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy cywilnej, postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków będzie bezprzedmiotowe. 3. Zarząd Województwa Z. (powoływany dalej jako: "Zarząd" lub "Organ"), postanowieniem z dnia 26 stycznia 2015 r., odmówił zawieszenia wszczętego postępowania administracyjnego. 4. W uzasadnieniu Zarząd wskazał, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Podkreślono, iż zwrot przez Skarżącą środków, nie jest uzależniony od uprzedniego rozwiązania umowy stanowiącej podstawę dofinansowania projektu. Postępowanie zainicjowane przez Skarżącą złożonym do Sądu Okręgowego w S. pozwem oraz toczące się postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków stanowią odrębne, niepowiązane bezpośrednio postępowania. Rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie zasadności rozwiązania umowy o dofinansowanie oraz powództwa o świadczenie, nie można traktować jako rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie zwrotu środków. Brak jest bowiem bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a rozstrzygnięciem sądu powszechnego. 5. Pismem z dnia 9 lutego 2015 r., Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem ww. postanowienia. Zarząd postanowieniem z dnia 20 marca 2015 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem postanowienia Zarządu z dnia 26 stycznia 2015 r. dotyczącego odmowy zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków przekazanych Skarżącej na podstawie umowy o dofinansowanie. W uzasadnieniu postanowienia Zarząd wskazał, ze zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ) zmieniła treść art. 101 § 3 Kpa. Zgodnie z nim na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania Skarżącej służy zażalenie. Zgodnie z tą zmianą zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zarząd powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2148/11 oraz na inne orzeczenia sądów administracyjnych. Wobec powyższego Zarząd stwierdził, że skoro obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidywały samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek taki Skarżącej nie przysługuje. Niedopuszczalnym jest więc złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od postanowienia, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia. Odwołując się do zamieszczonego w postanowieniu z dnia 26 stycznia 2015 r. pouczenia, Organ wskazał, iż samo pouczenie Strony np. o możliwości wniesienia odwołania od decyzji (czy odpowiednio innego środka zaskarżenia) w sytuacji, gdy przepis tego nie przewiduje, nie tworzy po stronie Skarżącego takiego uprawnienia. 6. W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 101 § 3 pkt 1 Kpa., art. 134 Kpa. W treści uzasadnienia Skarżąca wskazała powołując się na stanowisko doktryny i orzeczenia sądów administracyjnych, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania przysługuje środek zaskarżenia. Powyższe jego zdaniem wynika z szerokiego rozumienia pojęcia "w sprawie", co dotyczy zarówno postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, jak i postanowienia w przedmiocie odmowy jego zawieszenia. Takiego rozumienia przepisu nie zmienia dodany w nowelizacji zapis "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", bowiem bez zmian pozostawiono określenie granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania. Ponadto skierowane do Zarządu wezwanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zawierało wskazanie naruszenia przepisów, wskazanie żądanego przez Skarżącą rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie, tj. wszystkie elementy jakie zawierać powinno zażalenie. Zdaniem Skarżącej interpretacja zastosowana przez Zarząd nie jest prawidłowa, biorąc pod uwagę literalne brzmienie przepisu 101 § 3 Kpa, aktualną linie orzeczniczą oraz poglądy prezentowane w literaturze. Rozstrzygniecie Zarządu w istotny sposób ogranicza prawa Skarżącej i w konsekwencji może wpłynąć na wynik sprawy. 7. W odpowiedzi na skargę Organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 8. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej powoływana jako: "p.p.s.a.". Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżone postanowienie Zarządu odpowiada prawu i nie zawiera uchybień, które mogłyby uzasadniać jego uchylenie. 9. Podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżenia i oceny Sądu jest jedynie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem postanowienia dotyczącego odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. 10. Zarząd w postanowieniu z dnia 26 stycznia 2015 r. odmawiającym zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego wobec Skarżącej w przedmiocie zwrotu środków pieniężnych przekazanych na realizację projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. na lata 2007-2013, zamieścił pouczenie o przysługującym Skarżącej środku zaskarżenia. Zgodnie z nim Skarżącej przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do IZ RPO WZ, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Podstawę prawną ww. pouczenia stanowił przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "Kpa" zawiera regulację zgodnie, z którą od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, w związku z art. 144 Kpa stanowiącym, iż w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (rozdział 11 – Zażalenia) do zażaleń mają zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zarząd w treści zaskarżonego postanowienia wskazał, w postanowieniu z dnia 26 stycznia 2015 r. organ błędnie pouczył Skarżącą, iż przysługuje jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do IZ RPO WZ i podkreślił, że brak jest przepisów prawa umożliwiających Skarżącej wniesienie środka zaskarżenia od ww. postanowienia. Na tej podstawie Zarząd stwierdził niedopuszczalność złożonego przez Skarżąca w dniu 9 lutego 20145 r. wniosku. 11. Zgodnie z art. 101 § 3 Kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Brzmienie art. 101 § 3 Kpa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia zostało ustalone art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przed nowelizacją powoływany przepis przewidywał, iż na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. 12. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2296/12). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skoro posłużono się w omawianym przepisie zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania "dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania (orzeczenie jest dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedstawione powyżej stanowisko znajduje odzwierciedlenie także w innych rozstrzygnięciach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz pozostaje zbieżny z orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych. I tak, w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 r. (sygn. akt II GSK 1651/14), Sąd podkreślił, iż aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Podobne stanowisko można także odnaleźć w wypowiedziach doktryny. I tak H. K.-M. wskazuje, iż "brak możliwości zaskarżenia postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania i odmowie zawieszenia postępowania (administracyjnego) jest usprawiedliwiony potrzebą realizacji zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości" (Glosa do wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12. Teza nr 2, OSP.2014.12.112, LEX nr 232707/2). Podobnie stanowisko prezentuje M. S., którego zdaniem "Dokonując nowelizacji art. 101 § 1 i 3 k.p.a., ustawodawca posłużył się metodami i zwrotami używanymi w przypadkach, gdy dąży do ograniczenia możliwości zaskarżenia. Można zatem stwierdzić, że na gruncie procedury administracyjnej odszedł on od modelu pełnej zaskarżalności wskazanych postanowień na rzecz modelu ograniczonego, co było celowe i zasługuje na aprobatę. W obecnym stanie prawnym na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub odmowie jego podjęcia służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Zażalenie nie służy z kolei na postanowienie o odmowie zawieszenia oraz podjęciu zawieszonego postępowania." (Glosa do postanowienia NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 452/13. Teza nr 1, ST.2014.7-8.181, LEX nr 202954/1) 13. Sąd w składzie orzekającym podziela powyższe poglądy i wskazuje, iż przepis art. 101 § 3 Kpa interpretować należy w oparciu o wykładnię celowościową i systemową, a nie jak wskazywała Skarżąca jedynie o wykładnię językową. Ustawodawca bowiem nowelizując przedmiotowy przepis zamierzał pozostawić środki zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowania administracyjne. Jego celem nie było wprowadzenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postanowień administracyjnych, tj. na postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Nie budzi więc wątpliwości, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje. 14. Sąd wskazuje, iż zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział środka zaskarżenia, jest niedopuszczalne. Rozpoznanie takiego zażalenia stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodnie z art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Analizując skutki zamieszczenia przez Zarząd w treści postanowienia z dnia 26 stycznia 2015 r. błędnego pouczenia, Sąd podziela pogląd wyrażony przez Zarząd, iż samo pouczenie o możliwości wniesienia środka zaskarżenia, w sytuacji, gdy przepis prawa go nie przewiduje, nie tworzy dla Skarżącej takiego uprawnienia. Powyższe potwierdza także orzecznictwo i doktryna. 15. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że nie są one uzasadnione, bowiem Organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniosku Skarżącej z dnia 9 lutego 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem postępowania Zarządu Województwa Z. z dnia 26 stycznia 2015 r. dotyczącego odmowy zawieszenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków przekazanych Skarżącej na podstawie umowy o dofinansowanie nr [..]. Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że Zarząd wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 16. Nawiązując do powyższego Sąd podkreśla, że Skarżąca nie została pozbawiona możliwości kontroli postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 142 Kpa Skarżąca rozstrzygnięcie Zarządu może kwestionować w odwołaniu od decyzji merytorycznej i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. 17. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.