I SA/Sz 659/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel, Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 16 stycznia 2023 r. nr LII/349/2023 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie wysokości stawki tej opłaty od nieruchomości zamieszkałych I. stwierdza nieważność § 5, II. w pozostałym zakresie oddala skargę. Rada Miejska W B. 16 stycznia 2023 r. wydała uchwałę nr LII/349/2023 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty od nieruchomości zamieszkałych (dalej: "uchwała"). W § 5 uchwały wskazano, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 marca 2023 r." Prokurator Rejonowy w S. (dalej: "Prokurator"), złożył skargę na ww. uchwałę i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz.U.2019.1461; dalej:"u.o.a.n.") poprzez zawarcie w § 5 uchwały postanowień, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 marca 2023 r., które to sformułowanie jest wewnętrznie sprzeczne. Prokurator wskazał, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego 23 stycznia 2023 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2023 r. poz. 598 ) i nie była przedmiotem ani rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego, ani orzeczenia sądu administracyjnego. Przyjęte w § 5 uchwały określenie dat wejścia w życie jest wadliwe. Niniejsze sformułowanie oznacza, iż można mieć wątpliwości, czy uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, czyli z dniem 7 lutego 2023 r., czy też z dniem 1 marca 2023 r.. Organ administracyjny winien posługiwać się jedynie wyrażeniem " wchodzi w życie". Dodanie sformułowania "z mocą obowiązującą od dnia 1 marca 2023 r." spowodowało, iż przepis ten jest niezrozumiały, albowiem wyznacza dwie różne daty. Adresaci uchwały nie wiedzą czy przepisy będą ich obowiązywać od daty wejścia w życie czy od daty nabrania mocy obowiązującej. Prokurator powołał się nadto na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2004 r., K 14/03 i zarzucił dodatkowo, że data wejścia w życie aktu prawa miejscowego, która budzi wątpliwości lub wprowadza w błąd narusza wskazaną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w B. reprezentowana przez Burmistrza B. , wskazała, że 28 listopada 2023 r. została podjęta nowa uchwała w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały. Do odpowiedzi na skargę dołączono zaskarżoną w sprawie uchwałę nr LII/349/2023 z 16 stycznia 2023 r. oraz uchwałę nr LXIV/434/2023 Rady Miejskiej w B. z 28 listopada 2023 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty od nieruchomości zamieszkałych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 P.p.s.a.). Z kolei, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2023.40 t.j.; dalej: "u.s.g."). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Według sądu, sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Sąd wskazuje zatem, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97). Sąd wskazuje również, że orzekając, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, a rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd podkreśla, że bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały pozostaje fakt, że została ona uchylona na mocy uchwały Rady Miejskiej w B. z 28 listopada 2023 r. nr LXIV/434/2023 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty od nieruchomości zamieszkałych. Jak już bowiem wskazywano w orzecznictwie sadów administracyjnych okoliczność podjęcia późniejszych uchwał pozostaje bez wpływu na możliwość merytorycznej kontroli przez Sąd zaskarżonej uchwały. Skuteczna zmiana lub uchylenie inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały zmieniającej czy uchylającej. A zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne nie można mówić o bezzasadności skargi, albowiem nadal zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu, choćby obowiązywał on tylko jeden dzień. Wobec tego sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w niniejszej sprawie. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 P.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały, to jest ex tunc (por. wyrok WSA w Szczecinie z 28 października 2021 r., II SA/Sz 876/21). Orzekając w tak zakreślonych granicach, sąd stwierdził, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie. W badanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Miejskiej w B. z 16 stycznia 2023 r. nr LII/349/2023 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty od nieruchomości zamieszkałych. Kwestionowana uchwała została podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 6j i 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2022.2519 ze zm.). § 5 ww. uchwały stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 marca 2023 roku. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego 23 stycznia 2023 r. (Dz.U.Woj.Zach.2023.598) i nie była przedmiotem ani rozstrzygnięcia nadzorczego, ani kontroli Sądu. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nieprawidłowo określa termin jej wejścia w życie. Uchwała została podjęta na podstawie 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 6j i 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jej wydanie jest obowiązkowe i ma charakter aktu wykonawczego, zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Uchwała wykazuje cechy aktu normatywnego pozwalające uznać ją za akt prawa miejscowego. Uchwała nie jest adresowana imiennie do określonych osób. W myśl art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z kolei według art. 42 tej ustawy tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2019.1461 t.j.; dalej: "u.o.a.n"). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Rada Miejska w B. ustanowiła w § 5 zaskarżonej uchwały przepis w brzmieniu: "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego z mocą obowiązującą od 1 marca 2023 r.". Takie określenie terminu wejścia uchwały w życie nie pozwala na ustalenie od jakiego dnia uchwała ta obowiązuje, mimo tego, że została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Ogłoszenie uchwały nastąpiło 23 stycznia 2023 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego pod poz. 598, a więc w świetle tej normy wejście w życie uchwały nastąpiło 7 lutego 2023 r. Druga część wspomnianego uregulowania wskazuje na uzyskanie przez nią mocy obowiązującej od 1 marca 2023 r. Są to dwie różne daty, a zatem przepis ten zawiera oczywistą wewnętrzną sprzeczność. W orzecznictwie słusznie wskazuje się bowiem, że wejście w życie i uzyskanie mocy obowiązującej przez akt prawny są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Wejście w życie przepisu oznacza, że uzyskuje on moc prawną i w konsekwencji ma zastosowanie do określonych zdarzeń i stosunków. Akt prawny (przepis) nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez niego mocy obowiązującej a uzyskanie mocy obowiązującej oznacza jego wejście w życie (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2019 r., II FSK 1271/19; uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 - Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12). Poglądy te należy podzielić i uznać za zasadne w odniesieniu do § 5 zaskarżonego aktu. Przyjęta w uchwale regulacja nie jest do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Jak stanowi bowiem art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP), Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z art. 7 Konstytucji RP wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepisy art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP stanowią natomiast, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Ponadto, w art. 5 u.o.a.n. postanowiono, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Nie zachodzi jednak w tym przypadku sytuacja unormowana w art. 5 u.o.a.n. gdyż, jak dowodzi brzmienie § 5 uchwały zamiarem prawodawcy gminnego nie było nadanie temu aktowi wstecznej mocy obowiązującej. Sąd podziela zatem argumentację Skarżącego przedstawioną w złożonym środku zaskarżenia, że treść § 5 uchwały zawiera wewnętrzną sprzeczność przez co godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego i istotnie narusza art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może bowiem budzić wątpliwości czy też wprowadzać w błąd. W pozostałym zakresie treści zaskarżonej uchwały Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia przez nią prawa, brak zatem było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. uchwały w pozostałym aniżeli powyżej omówiony zakresie. Sąd ma na uwadze również to, że w efekcie wyeliminowania § 5 zaskarżonej uchwały zastosowanie będą miały ustawowe regulacje u.o.a.n. dotyczące daty jej wejścia w życie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 5 uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 16 stycznia 2023 r. nr LII/349/2023 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty od nieruchomości zamieszkałych a w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych opublikowane są w internetowej bazie orzeczeń NSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.