I SA/Sz 770/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Zienkowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu [...] marca 2025 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia obowiązku zapłaty opłaty skarbowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (organ odwoławczy, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. (organ I instancji) z 29 lutego 2024 r. znak 3130.1.2024, w sprawie ustalenia R. W. (strona, skarżący) obowiązku zapłaty opłaty skarbowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm. – O.p.); art. 1 ust. 1a (nieistniejący – uwaga Sądu), art. 5, art. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 2111 ze zm. – u.o.s.); art. 1, 2 i 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji, ustalił skarżącemu obowiązek zapłaty opłaty skarbowej w łącznej kwocie [...] zł. Rozstrzygnięcie zostało uzasadnione tym, iż skarżący w postępowaniu toczącym się przed Starostą Powiatowym w W. przedłożył pełnomocnictwo udzielone mu przez 54 strony, które to pełnomocnictwo upoważniało odwołującego się do reprezentowania wszystkich stron przed wszystkimi organami orzekającymi w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Kolegium uznało, że wniesione przez skarżącego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium powołało się na treść nieistniejącego art. 1 ust. 1a u.o.s. (w istocie przytoczyło treść art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.o.s.), art. 5 ust. 1, art. 6 u.o.s., art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm. – u.s.p.). Kolegium oceniło, że przepisy u.s.p. nie przewidują, aby radny powiatowy pełni funkcję pełnomocnika mieszkańców w różnych postępowaniach administracyjnych. Ponadto treść umocowania z 6 listopada 2023 r. jest jasna oraz precyzyjna, iż 54 osoby udzielają pełnomocnictwa skarżącemu do reprezentowania ich przed różnymi organami, a nie radnemu. Kolegium stwierdziło, że pełnomocnictwo z 6 listopada 2023 r. jest pełnomocnictwem wielokrotnym, gdyż jest jeden pełnomocnik oraz wielu mocodawców. W takiej sytuacji wysokość opłaty skarbowej jest wyznaczana liczbą stosunków pełnomocnictwa (która w tym przypadku będzie odpowiadała ilości mocodawców), a nie złożonych dokumentów. Złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa łub prokury oraz jego odpis, wypis lub kopia podlega opłacie skarbowej w wysokości 17 zł od każdego stosunku pełnomocnictwa (prokury). Według Kolegium każde z udzielonych pełnomocnictw ma charakter samodzielny, niezależnie od tego, iż zostało udzielone na jednym dokumencie, gdyż pełnomocnik może reprezentować wszystkich mocodawców łącznie, ale może też każdego z mocodawców reprezentować osobno i niezależnie od pozostałych mocodawców. Kolegium stwierdziło, że w przypadku skarżącego wystąpiły 54 różne stosunki pełnomocnictwa, pomiędzy odwołującym się, a różnymi mieszkańcami bloku przy ul. [...] w W.. Konsekwencją tego jest to, iż odwołujący się zobowiązany jest do zapłaty opłaty skarbowej w kwocie 17 zł od każdego stosunku pełnomocnictwa. Ponieważ skarżący nie dopełnił tego obowiązku, organ I instancji prawidłowo ustalił obowiązek zapłaty opłaty skarbowej. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję Kolegium do Sądu. Skarżący wskazał, że działając w sprawie jako radny na podstawie u.s.p., w szczególności jej art. 21 ust. 1, 2a i 3, podczas sesji Rady Powiatu w W. 9 listopada 2023 r. poinformował starostę, że będzie chciał się zapoznać jako radny z dokumentacją dotyczącą budowy budynku pomiędzy blokiem przy ul. [...] w W. a obiektem handlowym [...]. Jest to bardzo ważny problem społeczny, o wyjaśnienie którego zwrócili się do niego mieszkańcy powiatu. Pismem z 28 listopada 2023 r. starosta odmówił skarżącemu możliwości zapoznania się z dokumentacją tej ważnej społecznie sprawy. W związku z powyższym mieszkańcy na piśmie upoważnili skarżącego jako radnego do wystąpienia do starosty celem zapoznania się z dokumentacją. W związku z czym skarżący przesłał staroście stosowny dokument podpisany za pomocą dowodu osobistego z warstwą informatyczną, którego to podpisu starosta jednak nie uznał, co dla skarżącego jest niezrozumiałe. W tej sytuacji skarżący dostarczył oryginał pisma mieszkańców powiatu. Dokument ten skserowano, ale dostępu do dokumentów skarżącemu odmówiono. 14 grudnia 2023 r. skarżący otrzymał mail ze starostwa powiatowego z informacją, że "wszelkie przesłanki stojące na przeszkodzie udostępnienia akt sprawy zostały usunięte". Skarżący udał się zatem do starostwa i wstępnie zapoznał się z dokumentacją, po czym 22 grudnia 2023 r. otrzymał wezwanie do zapłacenia opłaty skarbowej w kwocie [...] zł. W przekonaniu skarżącego takie żądanie jest bezprawne, gdyż pismo, które przesłał staroście, nie należy traktować jako pełnomocnictwo w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Udzielone przez mieszkańców bloku przy ul. [...] [...] w W. upoważnienie jest upoważnieniem skarżącego jako radnego rady powiatu do wyjaśnienia sprawy ważnej społecznie dla mieszkańców powiatu, a nie do podejmowania decyzji w imieniu upoważniających, o czym starosta dobrze wiedział, bo taką informację skarżący mu przekazał w interpelacji z 10 listopada 2023 r. Skarżący nie przywoływałby terminu "pełnomocnictwa", gdybym nie spodziewał się obstrukcji ze strony starosty w wyjaśnianiu społecznie ważnego problemu. Działania skarżącego wynikają z kierowania się dobrem wspólnoty samorządowej powiatu, do czego zobowiązuje go u.s.p. Skarżący wniósł o unieważnienie decyzji Kolegium, a co za tym idzie unieważnienie wszelkich decyzji jednostek samorządu terytorialnego, których ona dotyczy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (które to zastrzeżenie nie znajduje w badanej sprawie zastosowania). Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. W pierwszym rzędzie zdaniem Sądu należy wskazać, że decyzja podatkowa zgodnie z art. 210 § 1 pkt 4 O.p. winna zawierać podstawę prawną, zaś w myśl art. 210 § 1 pkt 6 O.p. uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie zaś do art. 210 § 4 O.p. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z § 5 można odstąpić od uzasadnienia decyzji, ale tylko gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Nie dotyczy to decyzji wydanej na skutek odwołania bądź na podstawie której przyznano ulgę w zapłacie podatku. Sąd zauważa, że Kolegium zarówno w podstawie prawnej jak i w uzasadnieniu powoływało się na nieistniejący art. 1 ust. 1a u.o.s. (w istocie w treści uzasadnienia przytoczyło treść art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.o.s.). Jednak zasadniczą i realną podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej (swoją drogą pominiętą w podanej przez Kolegium podstawie prawnej decyzji) był art. 1 ust. 1 pkt 2 u.o.s., zgodnie z którym opłacie skarbowej podlega złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii - w sprawie z zakresu administracji publicznej lub w postępowaniu sądowym. Zatem po pierwsze w ocenie Sądu należało ocenić, czy sporny dokument nosi cechy dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa. Jak wyjaśniają komentatorzy (por. Bogucki Stanisław, Romanowicz Marcin, Winiarski Krzysztof, Opłata skarbowa. Komentarz, wyd. II. opublikowano: WKP 2024, SIP Lex) ustawa o opłacie skarbowej nie zawiera autonomicznych definicji legalnych pojęć pełnomocnictwa i prokury. Instytucja pełnomocnictwa została uregulowana w art. 96 oraz art. 98–109 k.c., natomiast prokurę regulują art. 1091–1098 k.c. Przy wykładni art. 1 ust. 1 pkt 2 u.o.s. należy uwzględnić zewnętrzny kontekst systemowy i przy stosowaniu analizowanych regulacji prawa daninowego sięgnąć po przepisy prawa prywatnego 192. Definicja legalna wyrażenia "pełnomocnictwo" została zawarta przez ustawodawcę w art. 96 k.c., w myśl którego umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) 193 albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). W spornym dokumencie datowanym na dzień 06.11.2023 r. niewątpliwie zawarte jest upoważnienie dla Skarżącego do reprezentowania mocodawców przed organami uczestniczącymi w procedurze uzyskania decyzji mających związek z uzyskaniem pozwolenia budowlanego na budowę obiektu opisanego w piśmie. Oznacza to zdaniem Sądu, że w treści powyższego dokumentu można dopatrzeć się udzielonego Skarżącemu pełnomocnictwa. Po pierwsze jednak Sąd zauważa, że organy przedwcześnie uznały, że sporny dokument potwierdza istnienie 54 stosunków pełnomocnictwa. Jak potwierdza analiza znajdującego się w aktach sprawy (swoją drogą nie będącego oryginałem ani nie potwierdzonego za zgodność przez organ) dokumentu 06.11.2023 r., pod jego treścią zawierająca upoważnienie skarżącego do działania podpisało się jedynie 10 osób, a nie 54 osoby. Podpisy dalszych 44 osób znajdują się na dwóch kolejnych listach (odrębnych kartach) na których treści pełnomocnictwa nie ma. Zatem organ winien wyjaśnić czy te kolejne 44 osoby rzeczywiście również udzieliły stronie pełnomocnictwa o wskazanej treści. Po drugie zdaniem Sądu trzeba zauważyć podkreślić, że z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.o.s. wynika, że opłacie skarbowej podlega nie samo sporządzenie dokumentu czy też samo złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w urzędzie, lecz złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w sprawie administracyjnej. Jak potwierdza doktryna (por. cyt. wyżej Bogucki Stanisław, Romanowicz Marcin, Winiarski Krzysztof, Opłata skarbowa. Komentarz, wyd. II. opublikowano: WKP 2024, SIP Lex) nie każde zakomunikowanie organowi władzy publicznej istnienia więzi pełnomocnictwa będzie równoznaczne z dokonaniem czynności "złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa" (....) w świetle literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 pkt 2 u.o.s. przedmiotem opłaty skarbowej jest złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury (jego odpisu, wypisu lub kopii) – w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W doktrynie przyjmuje się jednak, że zakres semantyczny tego wyrażenia złożonego pokrywa się ze znaczeniem terminu "sprawa administracyjna" a więc należy je rozumieć jako "pewną konkretną sytuację życiową, w której interes indywidualny i interes społeczny mają znaleźć wyraz na podstawie prawa administracyjnego w formie władczego rozstrzygnięcia, po przeprowadzeniu określonego prawem postępowania". Wobec powyższego należy zauważyć, że ani organ odwoławczy ani organ I instancji w żadnym miejscu zaskarżonych decyzji nie ustaliły i nie wskazały, czy i w jakim konkretnym postepowaniu administracyjnym (sprawie administracyjnej) został złożony przedmiotowy dokument. Nie wynika to również z pisma Starosty [...] w którym zawiadamia on organ podatkowy jedynie o nieuiszczeniu opłaty skarbowej. Zatem organy nie ustaliły kluczowego z punktu widzenia art. 1 ust. 1 pkt 2 u.o.s. faktu, decydującego o tym czy rzeczony dokument podlega opłacie skarbowej czy też nie. Dalej wskazać też należy, że organy w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej uznały, że należy uzależnić wysokość należnej opłaty skarbowej - nie od liczby złożonych dokumentów pełnomocnictwa, ale od liczby stosunków pełnomocnictwa jakich dowodzi ten dokument. W ocenie Sądu przyjęcie takiego poglądu wymaga wskazania zarówno podstawy prawnej jak i uzasadnienia prawnego takiego stanowiska i takiego rozstrzygnięcia – czego również nie uczyniono. Jak wyjaśniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. I SA/Sz 737/12, przepis art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2006 r. o opłacie skarbowej nie wiąże powstania obowiązku podatkowego w opłacie skarbowej z faktem ustanowienia pełnomocnika (jak było na gruncie ustawy o opłacie skarbowej z dnia 9 września 2000 r.), ani istnienia już w obrocie ważnego umocowania, ale z faktem złożenia tego dokumentu (podobnie WSA w Warszawie w postanowieniach z 21 listopada 2010 r. sygn. akt III SO/Wa 25/10, czy z 26 listopada 2010 r. III SO/Wa 24/10). Końcowo też wskazać należy, że w myśl art. 5 ust. 2 u.o.s. obowiązek zapłaty opłaty skarbowej ciąży solidarnie na osobach lub jednostkach wymienionych w ust. 1, jeżeli w wyniku złożonego wspólnie zgłoszenia lub na ich wspólny wniosek dokonuje się czynności urzędowej lub na ich wspólny wniosek wydaje się zaświadczenie lub zezwolenie (pozwolenie, koncesję) a w przypadku złożenia dokumentu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2 - na mocodawcy i pełnomocniku lub przedsiębiorcy i prokurencie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2023 r. III FSK 1241/22, w art. 5 ust. 2 u.o.s. wprowadzono zasadę solidarnej odpowiedzialności za zobowiązanie w zakresie opłaty skarbowej. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa albo jego odpisu, wypisu lub kopii - w sprawie z zakresu administracji publicznej lub w postępowaniu sądowym - obowiązek zapłaty opłaty skarbowej spoczywa solidarnie na mocodawcy i pełnomocniku. Przepis ten zakreśla zatem podmiotowy zakres postępowania w sprawie wymiaru opłaty skarbowej, przesądzając że stronami postępowania podatkowego są mocodawca i pełnomocnik i do nich powinna być skierowana decyzja w sprawie określenia zobowiązania podatkowego z tytułu opłaty skarbowej od złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (albo jego odpisu, wypisu lub kopii) - w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tymczasem w badanej sprawie organy prowadząc postępowanie wyłącznie z udziałem pełnomocnika naruszyły powyższą zasadę i obowiązek prowadzenia postępowania zarówno z pełnomocnikiem jak i mocodawcami. Stronami przedmiotowego postępowania winien być zatem nie tylko pełnomocnik w osobie skarżącego, ale też wszyscy mocodawcy uwidocznieni w dokumencie pełnomocnictwa. Mając zatem na uwadze stwierdzone uchybienia należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę, organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, decyzja winna zawierać zarówno podstawę prawną jak i uzasadnienie spełniające wymogi z art. 210 § 1 pkt 4 i pkt 6 O.p. oraz uzasadnienie faktyczne i prawne o którym mowa w art. 210 § 4 O.p. Postępowanie zaś winno zostać wszczęte i przeprowadzone z udziałem pełnomocnika i wszystkich mocodawców, przedtem zaś organ winien ustalić rzeczywistą liczbę mocodawców oraz fakt złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa do konkretnej sprawy administracyjnej. Dokumenty zaś stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i będące się w aktach sprawy winny znajdować się w oryginale bądź w formie poświadczonej za zgodność. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te, złożył się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).