I SA/Sz 794/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Maczewski Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy [...] po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. oddala skargę. W dniu [...] r., za pośrednictwem aplikacji eWniosek dostępnej na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa T. S. (dalej: "Strona", Wnioskodawca", "Skarżący") złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...], w którym zawnioskował o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności dla młodych rolników, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, płatności do powierzchni upraw lnu. [...] r. Wnioskodawca, za pośrednictwem aplikacji eWniosek, złożył zmianę do wniosku, którą dodał do po płatności [...] działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni [...] ha. [...] Wnioskodawca, za pośrednictwem aplikacji eWniosek, złożył zmianę do wniosku, w której wycofał działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...]. [...] Kierownik [...] wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...], w której umorzył postępowanie w sprawie jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej powierzchni wycofanej w dniu [...] r., oraz przyznał płatności w kwocie: - [...] zł z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej, - [...] z tytułu Płatności za zazielenienie, - [...] zł z tytułu Płatności redystrybucyjnej (dodatkowej), - [...] zł z tytułu Płatności dla młodych rolników, - [...] zł z tytułu Płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno, - [...] z tytułu Płatności do powierzchni uprawy lnu. W powyższej decyzji przyznano również kwotę [...]zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej. [...] roku Wnioskodawca złożył odwołanie od ww. decyzji podnosząc, że nie zgadza się z odmową przyznania płatności do działek ewidencyjnych, które wskazał w zmianie do wniosku z dnia [...] r., z powodu złożenia zmiany po terminie. Wyjaśniając, Wnioskodawca wskazał, że [...] r. złożył poprzez aplikację eWniosek wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich. W związku z chęcią dokonania ostatecznych zmian we wniosku, w dniu [...] r., próbował przesłać za pomocą aplikacji eWniosek zmianę do wniosku. W związku z konserwacją systemu do godzin rannych następnego dnia, zmianę do wniosku mógł złożyć dopiero w dniu następnym, tj. [...] r. [...] r. Dyrektor [...] wydał decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zmiana do wniosku złożona [...] r. zasadnie nie została uwzględniona przez organ pierwszej instancji skoro, stosownie do art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U.UE.L.2014.181.48, dalej, w skrócie: "rozporządzenie nr 640/2014"), jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Nadto, organ wskazał, że fakt, iż w dniu [...] nastąpiło wyłączenie aplikacji eWniosek, nie stanowi podstawy do uznania, że wnioskodawca został pozbawiony możliwości złożenia zmiany do wniosku we właściwym terminie. W tej sytuacji istniała możliwość złożenia zmiany do wniosku w formie papierowej czy to osobiście, przez pełnomocnika, lub poprzez przesłanie formularza wniosku przez Pocztę Polską, stosownie do art. 17 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE. L 2014.227.69, dalej, w skrócie: "rozporządzenie nr 809/2014"). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Strona złożyła skargę na ww. decyzję, w której, zarzucono wadliwą interpretację przepisu art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014 poprzez dokonanie wadliwej interpretacji wynikającej z nieuwzględnienia przesłanek siły wyższej wskazującej na brak odpowiedzialności za przekroczenie terminu na złożenie wniosku z przyczyn niezależnych od rolnika. Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. 2. zasądzenie na rzecz Skarżącego od Dyrektora [...] zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: Po dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należy oddalić, gdyż decyzja ta nie narusza prawa. Strona zarzuca wadliwą interpretację przepisu art. 13 ust 1 rozporządzenie nr 640/2014, polegającą na nieuwzględnieniu przesłanek siły wyższej wskazujących na brak odpowiedzialności Strony za przekroczenie terminu na złożenie wniosku. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Wnioskodawca w dniu [...] roku za pośrednictwem aplikacji eWniosek złożył zmianę do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, w której dokonał zwiększenia powierzchni gruntów zgłoszonych do płatności wnioskiem z dnia [...] r. Jednocześnie Skarżący wyjaśnił, że próbował złożyć wniosek w dniu [...], po godzinach urzędowania organu, lecz w dniu [...] złożenie wniosku za pośrednictwem aplikacji eWniosek nie było możliwe w związku z konserwacją systemu do godzin rannych następnego dnia. Zdaniem organu, fakt, iż w dniu [...] nastąpiło wyłączenie aplikacji eWniosek, a informacja ta znajdowała się na stronie internetowej ARiMR, nie stanowi podstawy do uznania, że Skarżący został pozbawiony możliwości złożenia zmiany do wniosku we właściwym terminie. Zdaniem Sądu, w zaistniałym sporze rację należy przyznać organowi odwoławczemu. Wskazać zatem należy, że kwestie dotyczące opóźnionego złożenia wniosku o płatności i dokonywania poprawek wniosku uregulowane zostały w art. 13 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014zgodnie z którym: "1. Z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. [pominięto akapit drugi]. Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. 3. Z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, wniesienie poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność po ostatecznym terminie wnoszenia poprawek, ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot związanych z faktycznym wykorzystywaniem danych działek rolnych. Poprawki w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność są dopuszczalne tylko do najpóźniejszego możliwego terminu wyznaczonego dla składania po terminie pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. Jeżeli jednak ten najpóźniejszy termin jest wcześniejszy niż ostateczny termin wnoszenia poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność, o którym to terminie mowa w ust. 1 akapit pierwszy niniejszego artykułu, bądź gdy terminy te przypadają w tym samym dniu, za niedopuszczalne uznaje się poprawki do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność wniesione po tym terminie." Zasadnie więc w zaskarżonej decyzji wskazano, że poprawki w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność są dopuszczalne tylko do najpóźniejszego możliwego terminu wyznaczonego dla składania po terminie pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność - określonego w ust. 1 akapit trzeci ww. artykułu - tj. 25 dni kalendarzowych liczonych od dnia ostatecznego składania pojedynczego wniosku (tj. od 15 czerwca) – czyli w rozpoznawanej sprawie - do [...] r. Zgodnie bowiem z art. 13 rozporządzenia nr 809/2014: "1. Państwa członkowskie określają ostateczne terminy, w których pojedynczy wniosek, wnioski o przyznanie pomocy lub wnioski o płatność mogą być składane. Ostateczne terminy przypadają nie później niż dnia 15 maja każdego roku. Estonia, Łotwa, Litwa, Finlandia i Szwecja mogą jednak ustalić inne terminy składania wniosków, nie późniejsze jednak niż dzień 15 czerwca danego roku kalendarzowego. [pominięto akapit drugi]. 2. Zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 78 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, w niektórych strefach podległych wpływowi wyjątkowych warunków klimatycznych ostateczne terminy, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, mogą zostać wyznaczone na późniejszą datę." Na tej podstawie w art. 21 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312, dalej, w skrócie: "ustawa o płatnościach") ustalono, że wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Natomiast, zgodnie z art. 21 ust. 2 cyt. ustawy, na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 maja 2018 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 897) ustawodawca polski wydłużył termin na składanie wniosków w roku 2018 do 15 czerwca. Stosownie do ww. § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW, terminy te mają zastosowanie także do wniosków o płatności ONW. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 21 ust. 2 ustawy o płatnościach: "Termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu." Jest więc terminem nieprzekraczalnym. Oznacza to zarazem, że termin ten ma charakter materialnoprawny. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, że zarówno termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, jak i termin do dokonania zmiany wniosku mają charakter materialnoprawny, nie podlegający przywróceniu (vide: wyroki NSA z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1020/09 i z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt 497/10; wyroki: WSA w Lublinie z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 631/13 i z 29 września 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 457/15 oraz WSA w Olsztynie z 5 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 616/15). Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Inaczej mówiąc, termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, zaś konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności (por. wyrok WSA w Lublinie z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 631/13). Powyższe uwagi wzmacnia przytoczone brzmienie art. 25 ust. 1 in fine ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349) – dalej: "u.w.r.o.w.", w którym jednoznacznie stwierdzono, że jeżeli ostateczny termin do usunięcia braków wniosku (w rozpoznawanej sprawie: [...] r.) już upłynął, to organ ARiMR nie informuje już rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia. Niewątpliwie rozwiązanie takie jest logiczne, skoro po upływie nieprzekraczalnego terminu dokonywanie poprawek we wniosku jest niedopuszczalne. Intencja ustawodawcy unijnego nakazująca dokonanie takiej wykładni przepisów dotyczących terminów składania wniosków o przyznanie płatności została wyrażona w pkt 15 preambuły do rozporządzenia nr 640/2014. Zgodnie z tym wskazaniem, "Przestrzeganie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o płatność i innych deklaracji, terminów zgłaszania poprawek do wniosków o przyznanie pomocy obszarowej lub wniosków o płatność oraz terminów składania dokumentów uzupełniających lub umów, jest niezbędne, aby organy krajowe miały możliwość planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli poprawności wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o płatność lub innych dokumentów. Należy zatem ustanowić przepisy dotyczące terminów, w których będą przyjmowane spóźnione dokumenty. Aby skłonić beneficjentów do przestrzegania terminów, w przypadku wniosków złożonych po terminie należy stosować zniechęcające zmniejszenie, z wyjątkiem opóźnień wynikających z przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności." Przechodząc do oceny zasadności stanowiska organów odmawiających uznania zgłoszonego przez Skarżącego przypadku (nie funkcjonowanie systemu informatycznego po godzinach pracy organów [...] r. do godzin rannych [...] r.) za wystąpienie siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności na spornych działkach ewidencyjnych należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach: a. śmierć beneficjenta; b. długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c. poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym; d. zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym; e. choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw; f. wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku. Pojęcie siły wyższej należy rozumieć jako nadzwyczajne i nieprzewidywalne okoliczności niezależne od podmiotu, który się na nie powołuje, których następstw nie można było uniknąć mimo zachowania należytej staranności (zob. wyroki TSUE z dnia 5 października 2006 r. w sprawie C-377/03 czy z dnia 18 marca 2010 r. w sprawie C-218/09). Przez "siłę wyższą" należy rozumieć więc zdarzenie o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Chodzi tu zwłaszcza o zdarzenia mające charakter katastrofalnych działań przyrody i zdarzeń nadzwyczajnych w postaci zaburzeń życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe itp. (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 183/10). Siła wyższa nie obejmuje zatem sytuacji, które można przewidzieć. Natomiast pojęcie "nadzwyczajnej okoliczności" jest pojęciem nieostrym, ocennym, które w słownictwie potocznym powszechnie rozumiane jest jako pojęcie dotyczące okoliczności wykraczających ponad przeciętność w danych stosunkach. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przypadki potwierdzające wystąpienie siły wyższej czy nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu powyższego przepisu rozporządzenia nr 1306/2013. Rozstrzygając zatem w dniu [...] r. w sprawie z wniosku Skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...], organ I instancji ARiMR nie mógł nie uwzględnić faktu upływu ostatecznego terminu zgłaszania poprawek wniosku. W takiej sytuacji, wobec wskazania kolejnych działek po ostatecznym terminie, tj. po [...] r., decyzja o odmowie przyznania płatności znajduje też oparcie w art. 13 ust. 1 akapit trzeci i ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014. Zauważyć przy tym należy, że Skarżący złożył wniosek (w formie elektronicznej) w dniu [...] r., tj. z przekroczeniem dopuszczalnego terminu ([...] r.) o jeden dzień roboczy. Następnie, w dniu [...] dodał do wniosku kolejne działki o pow. [...] ha, a następnie kolejną zmianą, z [...] r., wycofał z płatności działkę o powierzchni [...] ha. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że niewątpliwie Skarżący składając wniosek, a następnie kolejne zmiany do niego, nie zachował należytej staranności. Od producentów rolnych składających wnioski o przyznanie płatności należy wymagać - między innymi w zakresie wypełniania wniosków o przyznanie płatności - należytej staranności. Wykonują oni swoją działalność zawodowo i na własny rachunek. Nakłada to wymóg nie tylko posiadania wysokich kwalifikacji odnośnie produkcji rolniczej i ich podnoszenia, ale także stosownej wiedzy w zakresie zasad i trybu przyznawania pomocy finansowej, zwłaszcza takiej jak w przypadku płatności rolniczych, która jest przyznawana na wniosek osoby zainteresowanej takim wsparciem. Przepisy unijne, jak i krajowe, w zakresie przyznawania płatności nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości. Uznaniowość prowadziłaby bowiem do nierównego traktowania producentów rolnych spełniających takie same warunki oraz byłaby sprzeczna z zasadą konkurencyjności. To z kolei nakłada na beneficjentów tej pomocy obowiązek zachowania należytej staranności na etapie wypełniania i składania wniosków o przyznanie płatności, w tym korzystania z usług profesjonalnych doradców. W rozpoznawanej sprawie nie sposób uznać za sytuację nadzwyczajną i wyjątkową chwilowego wyłączenia możliwości złożenia uzupełnienia wniosku w formie elektronicznej skoro istniała możliwość złożenia zmiany do wniosku w formie papierowej czy to osobiście, przez pełnomocnika, lub poprzez przesłanie formularza wniosku przez Pocztę Polską, stosownie do art. 17 ust. 3 rozporządzenia nr 809/2014 gdyby Skarżący nie czekał z wykonaniem tej czynności do ostatniego dnia terminu. Zasadnie zatem organy obydwu instancji uznały, że Strona, składając wniosek w dniu [...] r., nie wskazując wszystkich działek ewidencyjnych będących w jej posiadaniu, a następnie, dokonując wskazanych powyżej poprawek wniosku, wykazała się brakiem należytej staranności przy wypełnianiu wniosku. Natomiast składając zmianę do wniosku w ostatnim możliwym dniu ryzykowała utratę uprawnień, co nie wynika z niedostępności aplikacji eWniosek w ciągu kilku czy kilkunastu godzin, ale z niezłożenia zmiany do wniosku w wymaganym przepisami UE terminie. Nie znajdując zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela stanowiska zaprezentowanego w wyroku tut. Sądu z 31 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 938/18. Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Wyroki TSUE dostępne są na stronie internetowej: curia.europa.eu.