I SAB/Sz 121/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić R. S. uiszczony wpis od wniesionej skargi w kwocie 100 (sto) złotych Wnioskiem z 14 lipca 2024 r. R. S. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w Szczecinie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich faktur wystawionych przez zleceniobiorcę w ramach umowy nr [...] z dnia 1 marca 2021 r. oraz wszystkich protokołów zdawczo-odbiorczych podpisanych w ramach tej samej umowy. Pismem z 24 lipca 2024 r. organ udostępnił skarżącemu faktury wystawione w ramach umowy nr [...] z dnia 1 marca 2021 r., natomiast odmówił udostępnienia informacji w części dotyczącej protokołów zdawczo-odbiorczych wyjaśniając, że jako dokumenty wewnętrzne nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie zgadzając się z powyższym R. S. w dniu 31 lipca 2024 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w Szczecinie w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej wywodząc, że została ona mu udzielona w niepełnym zakresie oraz, że w części dotyczącej odmowy jej udostępnienia organ winien wydać decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącego pismo z 24 lipca 2024 r. w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji w zakresie doręczenia protokołów zdawczo-odbiorczych podpisanych w ramach umowy nr [...] stanowi decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do § 1a tego przepisu, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych bądź w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) albo prowadzenie postępowania dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Podkreślić tu należy, że w uchwale 7 sędziów z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Z kolei jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 października 2021 r., III OSK 3789/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl), powyższa uchwała pozostaje wiążąca również dla sądu rozpoznającego skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na zasadzie art. 269 p.p.s.a., bowiem znajduje swoje odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy w chwili wniesienia skargi do sądu organ udostępnił żądaną informację publiczną i w związku z tym nie pozostaje już w bezczynności, a jednocześnie w takiej sytuacji nie jest wydawana decyzja administracyjna. Jak podkreślano w powyższej uchwale z 22 czerwca 2020 r., zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc jak w rozpoznawanej sprawie udostępnienie żądanej informacji publicznej. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Czyni to koniecznym dokonanie przez sąd administracyjny oceny, czy organ pozostaje w bezczynności na dzień wniesienia skargi. W ocenie NSA zwrot mówiący o przeszkodzie w merytorycznym rozpoznaniu skargi, którym posłużono się w analizowanej uchwale, należy rozumieć, jako inną przyczynę niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uwzględniając wniosek, udostępni uprzednio informację publiczną w formie czynności materialno - technicznej. Sytuacja taka, zdaniem NSA, również stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność przez sąd administracyjny, o której mowa w uchwale z 22 czerwca 2021 r., II OPS 5/19. W postanowieniu z 7 grudnia 2021 r., III OSK 7055/21 Naczelny Sąd Administracyjny natomiast wskazał, że: "Stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przestaje w sensie prawnym istnieć wówczas, gdy organ administracji załatwi sprawę (zakończy postępowanie) we właściwej formie, chociażby nawet uczynił to po wymaganym terminie. Na gruncie u.d.i.p. nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten, uwzględniając wniosek, udostępni uprzednio informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej". Jak wynika z akt niniejszej sprawy organ administracji udostępnił skarżącemu żądane faktury, a w odniesieniu do protokołów zdawczo-odbiorczych odmówił wyjaśniając, że nie podlegają one udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższa okoliczność jest bezsporna, co potwierdzają załączone do akt administracyjnych zwrotne potwierdzenia odbioru doręczonej odpowiedzi. Również skarżący tego nie kwestionuje, zarzucając, że nie dostał pełnej odpowiedzi oraz, że pisma organu z 24 lipca 2024 r. nie można uznać za decyzję administracyjną. W ocenie Sądu udzielona przez organ odpowiedź jest wyczerpująca i w pełnym zakresie odpowiada żądaniu. Przy czym sam skarżący nie wyjaśnił na czym miałby polegać jej niewystarczający charakter. Odnosząc się natomiast do charakteru pisma z 24 lipca 2024 r. wyjaśnić należy, że przez decyzję administracyjną należy rozumieć kwalifikowany akt administracyjny, będący przejawem woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja administracyjna musi spełniać wymogi formalne określone w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie, należy mieć na względzie regułę, że to treść aktu, a nie jego forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej cztery elementy: oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu – gdyż spełnia to minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. (por. orzeczenia NSA: z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2663/12 z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4530/21, z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt III OSK 1180/23). Takie stanowisko jednoznacznie wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych również jednolicie przyjmuje się, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby to pismo zawierało wszystkie elementy decyzji, przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w szczególności określenie rodzaju pisma (czyli w tym przypadku słowa "decyzja"). Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że pismo organu z 24 lipca 2024 r. w części odmawiającej udostępnienia żądanej informacji stanowi decyzję w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Dokonując analizy treści tego pisma uznać należy, że pochodzi ono od organu uprawnionego do rozpatrzenia wniosku skarżącego, wskazano w nim adresata, którym był skarżący, w uzasadnieniu wskazano powód odmowy udostępnienia żądanej informacji oraz pouczono o możliwości złożenia środka odwoławczego. Tym samym organ załatwił sprawę wywołaną wnioskiem skarżącego z 14 lipca 2024 r. udostępniając faktury wystawione przez zleceniobiorcę w ramach umowy nr D/kw 2233.02.2021 z dnia 1 marca 2021 r. (udostępnienie informacji publicznej nie wymaga decyzji, następuje w formie czynności materialno-technicznej) oraz wydając decyzję odmawiającą udostępnienia protokołów zdawczo-odbiorczych podpisanych w ramach tej samej umowy 2024 r. Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skoro skarga na bezczynność organu została złożona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy, to nie mogła odnieść skutku i jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu, o czym orzeczono w pkt I postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (punkt II postanowienia).