I SAB/Sz 19/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Kazimierz Maczewski po rozpoznaniu w Wydziale I w dniu 3 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym skargi [...] na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie przeliczenia emerytury i wyrównania świadczenia p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. [...] w piśmie z dnia 16 listopada 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] pismo zatytułowane "Skarga na bezczynność organu rentowego". W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w dniu 11 lipca 2012 r. Sąd Okręgowy wydał postanowienie o przeliczeniu emerytury z uwzględnieniem przy ustalaniu w.w.p.w. wynagrodzenia z 3 lat 1982 -1984 za okres od września 2010 r. Po rozpatrzeniu sprawy w dniu 23 września 2013 r. Sąd Okręgowy w [...] ogłosił wyrok, w pkt. II zobowiązał Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] do wydania w terminie 30 dni decyzji w związku z wnioskiem ubezpieczonej z dnia 16 lipca 2012 r. o przeliczenie emerytury. Skarżąca dodała, że organ rentowy nie wykonał wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. oraz nie wykonał zobowiązania z dnia 23 września 2013 r. W związku z powyższym w ocenie skarżącej doszło do bezczynności organu rentowego. Do skargi strona załączyła ww. orzeczenia sądu powszechnego. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Odnosząc się do zasadności skargi, powołał się na brzmienie art. 83 ust. 1 – 4 u.s.u.s. i wskazał, że ocena tego, czy doszło do bezczynności organu rentowego w niniejszej sprawie oraz ewentualne wydanie stosownego orzeczenia w tym przedmiocie, nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem organu do rozpoznania sprawy związanej z bezczynnością organu rentowego w sprawach określonych w art. 83 ust. 1 u.s.u.s., a zatem i sprawy dotyczącej nierozpoznania wniosku skarżącej o zaewidencjonowanie na jej koncie składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu wypłaty zaległych wynagrodzeń z tytułu zatrudnienia u płatnika składek i przeliczenia wysokości przysługującego jej świadczenia emerytalnego, właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. Organ obszernie uzasadnił swoje stanowisko w tej kwestii. Niezależnie od powyższego, wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że również z innych powodów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podlega odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Przedmiotem sprawy niniejszej jest kwestia bezczynności organu (Zakładu Ubezpieczeń Społecznych). Skarżąca domagała się rozpoznania wniosku o zaewidencjonowanie na jej koncie składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu wypłaty zaległych wynagrodzeń z tytułu zatrudnienia u płatnika składek i przeliczenia wysokości przysługującego jej świadczenia emerytalnego. Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt I SAB/Bk 1/10) wskazuje się, że sprawy ubezpieczeniowe, a zatem takie, do których zalicza się rozpoznawana sprawa, mają złożony charakter. Z jednej strony występuje w nich charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej, który rozstrzyga w sposób władczy o jej prawach i obowiązkach z zakresu ubezpieczeń społecznych. A zatem uprawniony jest wniosek, że są to sprawy administracyjne w znaczeniu materialnym, co może sugerować właściwość sądu administracyjnego. W jego kognicji znajduje się bowiem kontrola działalności administracji publicznej w sprawach rozstrzyganych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych i innych aktów z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.". Ze względu na brzmienie art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie, Sąd zbadał, w jaki sposób ustawodawca ukształtował prawo do sądu w sprawach ubezpieczeń społecznych. Zatem wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 83 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.); zwanej dalej: "u.s.u.s." Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: przebiegu ubezpieczeń; ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek; ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Na mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 83 ust. 3 odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że co do zasady decyzje ZUS w indywidualnych sprawach podlegają kontroli sądów powszechnych na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego. Od decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego w terminie i na zasadach określonych w przepisach Kpc. W art. 1 Kpc ustawodawca postanowił, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu Kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Konsekwencją tej ogólnej reguły są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 4778 i art. 4779 Kpc, ustanawiające sądy okręgowe jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych. Odwołaniem do sądu powszechnego skarży się również bezczynność lub przewlekłość ZUS w zakresie wydania decyzji w indywidualnej sprawie, o której mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Jeżeli bowiem ZUS nie wyda stosownej decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenie, wnioskodawca może złożyć odwołanie do sądu powszechnego. Wyjątek dotyczący zaskarżania decyzji wydanej przez ZUS do sądu powszechnego, ustawodawca wprowadził w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Natomiast od decyzji Prezesa ZUS, wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnoszona w trybie i na zasadach określonych przepisami u.p.p.s.a. w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Te sprawy, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji – decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., dopuszczalna jest zatem droga sądowoadministracyjna. Zauważyć należy, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1852/07). A zatem nie każda sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy ubezpieczeniowe, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Skoro obowiązuje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne (postanowienie NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 tego przepisu, który wymienia decyzje, postanowienia i inne akty władcze wydane w sprawach administracyjnych. Chodzi zatem o takie rozstrzygnięcia, których przedmiotem jest sprawa administracyjna w znaczeniu co najmniej procesowym, a więc w której, niezależnie od jej materialnoprawnego charakteru, przepisy prawa przewidują możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sytuacja taka nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżony brak rozstrzygnięcia dotyczy bowiem sprawy, w której wyłączono sądowoadministracyjny tryb zaskarżenia, wyłączając również możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność na podstawie przepisów p.p.s.a. Podkreślić należy, że na mocy art. 83 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca przewidział także możliwość zaskarżenia niedziałania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wprowadzając swoistą "skargę na bezczynność" - rozpoznawaną przez sąd powszechny. W sytuacji, gdy organ w sprawach ubezpieczeniowych opóźnia się z rozstrzygnięciem sprawy lub takiego rozstrzygnięcia nie wydaje, strona nie jest więc pozbawiona drogi sądowej. Na koniec zauważyć należy, że w sprawie nie została spełniona dyspozycja przepisu art. 58 § 4 p.p.s.a. wyłączająca możliwość odrzucenia skargi przez sąd administracyjny, z powodu wcześniejszego uznania się przez sąd powszechny za niewłaściwy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca skierowała wyłącznie skargę do tutejszego sądu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.