I SAB/Sz 19/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi H. L. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie do rozpoznania wniosku skarżącej H. L. z dnia 20 grudnia 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie na rzecz skarżącej H. L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. H. L. zwróciła się do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. o nadesłanie protokołów z kontroli na wskazany w korespondencji adres celem ich poprawy. Z prośbą o podanie numeru nadania przesyłki operatora pocztowego. Zaznaczyła także, że oczekuje precyzyjnej listy uwag z podziałem na każdy obiekt do dnia 31.12.2024 r. pod rygorem uznania, że adresat pisma nie potrafi ich znaleźć i wskazać. Wskazała także, iż 14 dniowy termin na wniesienie poprawek zacznie płynąć od dnia otrzymania uwag i protokołów celem poprawy. Ponadto w piśmie strona zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym "wszystkich prac remontowych, konserwacyjnych i innych inwestycjach związanych z obiektami inżynieryjnymi (tj. mostami, wiaduktami, przepustami, tunelami itd.) w latach 2023-2024 z podziałem na te obiekty". W nawiązaniu do treści wniosku w piśmie z dnia 31 grudnia 2024 r. Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S w załączeniu przesłał protokoły na adres wskazany w korespondencji i wskazał, że informację o numerze nadania i nazwie operatora, którym została nadana przesyłka przekaże w kolejnym piśmie. W dalszej części pisma organ nawiązał do łączącej strony umowy i obowiązków z niej wynikających. Ponownie wezwał stronę do wykonania umowy i rzetelnego przeprowadzenia przeglądów istniejący obiektów. W piśmie z dnia 2 stycznia 2025 r. H. L. poinformowała organ, że upłynął termin do wskazania w trybie dostępu do informacji publicznej do informacji o wykonywanych przez ZDiTM w S. wszystkich prac remontowych, konserwacyjnych i innych inwestycjach związanych z obiektami inżynieryjnymi (tj. mostami, wiaduktami, przepustami, tunelami itd.) w latach 2023-2024 z podziałem na te obiekty i kieruje sprawę do Sądu Administracyjnego. Pismem z dnia 6 stycznia 2025 r. H. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. o nie załatwieniu jej wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczącego "wszystkich prac remontowych, konserwacyjnych i innych inwestycjach związanych z obiektami inżynieryjnymi (tj. mostami, wiaduktami, przepustami, tunelami itd.) w latach 2023-2024 z podziałem na te obiekty", wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia wnioskodawczyni żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego w S. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Skarga na bezczynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem przedmiotem skargi jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę – zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 października 2018 r., I OSK 2931/16; z 30 listopada 2016 r., I OSK 1692/15; z 25 listopada 2016 r., I OSK 503/15; z 19 lutego 2014 r., I OSK 88/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Należy zważyć, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2022 r. "bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r., I GSK 631/20, LEX nr 3062229, CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13, LEX nr 1421789, CBOSA). W pierwszej kolejności należy zważyć, że skarżąca określając organ, którego bezczynność zaskarża wskazała Zarząd Dróg i Transportu w S., który jest jednostką budżetową. Zgodnie ze Statutem Zarządu Dróg i Transportu w S. stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XIII/303/2011 Rady Miasta S. z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie w sprawie likwidacji samorządowego zakładu budżetowego pn. ,,Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego" w celu utworzenia jednostki budżetowej pn. ,,Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego, Zarząd Dróg i Transportu jest jednostką organizacyjną Miasta S. (§ 3 Statutu), której kierownikiem jest Dyrektor zatrudniany i zwalniany przez Prezydenta Miasta S. (§ 5 ust. 2 Statutu). Dyrektor kierując Zarządem odpowiada za jego działalność i realizację zadań statutowych, gospodarowanie mieniem i środkami finansowymi (§ 6 Statutu). Wobec powyższego to Dyrektor, a nie kierowana przez niego jednostka organizacyjna - Zarząd Dróg i Transportu w S., opowiada za realizację zadań, kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej, w zakresie udostępniania informacji publicznej. Wobec powyższego należało uznać, że skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w S. a nie Zarządu Dróg i Transportu w S.. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że przedmiot rozpoznawanej w sprawie skargi stanowi bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w S. (dalej także: organ) w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 grudnia 2024 r. złożonego w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) (dalej: u.d.i.p.). Bezsporne w kontrolowanej sprawie jest to, że Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w S. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). W przypadku skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany. Podmiot ten może: 1) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi); 2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej; 4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl zaś art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2023 r., III OSK 7187/21, LEX nr 3505176, CBOSA). Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada czy zachowanie adresata wniosku stanowi adekwatną do okoliczności kontrolowanego przypadku formę jego załatwienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości Sądu, że informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia 20. 12. 2024 r. w części w jakiej domaga się udzielenia informacji publicznej "o wszystkich pracach remontowych, konserwacyjnych i innych inwestycjach związanych z obiektami inżynieryjnymi (tj. mostami, wiaduktami, przepustami, tunelami itd.) w latach 2023-2024 z podziałem na te obiekty" stanowią informację publiczną. Sąd zwrócił uwagę, że wniosek Skarżącej z dnia 20. 12. 2024 r. dotyczył korespondencji związanej z wykonaniem umowy cywilno-prawnej, której tutejszy Sąd w żaden sposób nie analizuje. Przedmiotem sprawy jest jedynie ta część wniosku objęta ustawą o dostępie do informacji publicznej. Informacje dotyczące wskazanych przez skarżącą prac remontowych, konserwacyjnych i innych inwestycjach związanych z obiektami inżynieryjnymi odnoszą się bowiem do inwestycji prowadzonej przez Zarząd Dróg i Transportu w S., jako jednostki organizacyjnej Miasta S. a więc dotyczą one gospodarowania mieniem publicznym – mieniem Miasta. Należy bowiem, że pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. W kontrolowanej sprawie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji z 20 grudnia 2024 r., z zachowaniem ustawowego terminu, pismem z dnia 31 grudnia 2024 r. organ nie udzielił informacji skupiał uwagę na przedmiocie umowy zawartej ze stroną skarżącą. Tymczasem z wniosek Skarżącej - w trzeciej części - obejmuje swoim zakresem wszystkie prace nie wskazując, że dotyczą one tylko tych prac, które wynikają z łączącej strony umowy. Wobec powyższego nie sposób uznać, aby pismo organu z dnia 31 grudnia 2024 r. załatwiło sprawę wniosku. Rzeczą bowiem organu było udostępnienie żądanych informacji bądź – w przypadku uznania, że stanowią one informację przetworzoną, a wnioskodawca po uprzednim wezwaniu nie wykazałby szczególnie istotnego interesu publicznego, wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia. Przechodząc do oceny charakteru stwierdzonej bezczynności - jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość i jaskrawość stwierdzonego naruszenia, a ocena w tej mierze powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Należy mieć bowiem na uwadze, że organ niezwłocznie po wpłynięciu wniosku wystosował do skarżącej pismo informujące o załatwieniu wniosku w zakresie łączącej strony umowy. Oznacza to, że nie zachodził przypadek braku woli w załatwieniu sprawy. Podkreślić należy, że regulacje u.d.i.p. mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, tak więc nawet niewłaściwe ich zastosowanie, nie może stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II wyroku), jednocześnie w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni, od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). W przedmiocie kosztów (pkt IV wyroku) orzekł zaś stosownie do art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od złożonej skargi uiszczonego w kwocie 100 zł. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.