II SA/Sz 1/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Renata Bukowiecka - Kleczaj po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. N. na ogłoszenie Burmistrza Gminy G. w przedmiocie naboru na wolne stanowisko pracy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w G. p o s t a n a w i a odrzucić skargę Pismem z dnia 4 grudnia 2015 r. E.N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ogłoszenie Burmistrza Gminy z dnia [...] o naborze na wolne stanowisko pracy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Skarżąca wyjaśniła, że jako osoba zajmująca stanowisko zastępcy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej postanowiła przystąpić do naboru i złożyła swoją aplikację spełniającą kryteria zawarte w ogłoszeniu, w zakreślonym terminie. W dniu [...] zarządzeniem nr [...] Burmistrz powołał komisję konkursową, z sobą w roli przewodniczącego. Komisja w dniu [...]. przeprowadziła nabór i jeszcze tego samego dnia poinformowano w BIP Gminy i Miasta o osobie wyłonionego kandydata. Skarżąca wskazała, że po przeprowadzonym naborze zwróciła się o udostępnienie jej do wglądu akt naboru, ale nie uzyskała na to zgody Burmistrza. Po złożeniu ponownego wniosku Burmistrz Gminy wyraził zgodę na przejrzenie akt naboru w dniu 11 września 2015 r., co skarżąca uczyniła. Po zapoznaniu się z aktami naboru E.N. stwierdziła, że naboru dokonano z naruszeniem prawa. W tej sytuacji w dniu 8 października 2015 r. wezwała Burmistrza Gminy do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie zarządzenia z dnia 2 czerwca 2015 r. o ogłoszeniu naboru. Pismem z dnia 27 listopada 2015 r. Burmistrz Gminy odmówił uwzględnienia wezwania. Burmistrz Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ponieważ ogłoszenie o naborze nie miało charakteru uchwały ani zarządzenia organu gminy, dlatego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy zaskarżenia. Ponadto, skarżąca nie wykazała, aby ogłoszenie o naborze naruszało jej interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi § 2 tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że każda skarga wpływająca do sądu winna zostać poddana wstępnej kontroli z punktu widzenia jej dopuszczalności w kontekście przywołanych przepisów ustawy. Nie każda bowiem skarga, czy też tak określone pismo, będzie w rzeczywistości mieściło się w granicach kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest ogłoszenie o naborze na wolne stanowisko Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej . Zgodnie z art. 123 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) prawa i obowiązki pracowników zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej regulują przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 ze zm.) nie określa precyzyjnych zasad przeprowadzania naboru na wolne stanowisko urzędnicze w rozumieniu art. 12 ust. 1 tej ustawy. Analiza przepisów umiejscowionych w rozdziale 2 tej ustawy (art. 11-23) zatytułowanym "Nawiązanie z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiana tego stosunku pracy", prowadzi do wniosku, że nabór do samorządowej jednostki organizacyjnej nie kończy się wydaniem jakiegokolwiek aktu indywidualnego z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającego o prawach i obowiązkach osób ubiegających się o przyjęcie do pracy w tej jednostce. Wręcz przeciwnie, stwierdzić należy, że wyłonienie kandydata, spełniającego wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniającego wymagania dodatkowe, stanowi w istocie oświadczenie wiedzy przeprowadzającego nabór. Ma ono zatem charakter postępowania kwalifikacyjnego, którego celem jest wyłonienie najlepszego kandydata dla celów przyszłego zatrudnienia. Do takiego wniosku prowadzi analiza art. 13a ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym w toku naboru komisja wyłania najlepszych kandydatów, spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe, których przedstawia kierownikowi jednostki celem zatrudnienia wybranego kandydata. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 65/13 stwierdził, na gruncie ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. nr 170, poz. 1218 ze zm.) zawierającej rozwiązania prawne analogiczne do rozwiązań przyjętych w ustawie o pracownikach samorządowych, że "postępowanie kwalifikacyjne jest w istocie tzw. aktem wiedzy, bowiem nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej, po jego zakończeniu nie ogłasza ani nie doręcza się aktu administracyjnego stronie, lecz przedstawia stwierdzony stan rzeczy, którymi w tym przypadku są wyniki punktowe sprawdzianów, które to wyniki publikuje się w Biuletynie Informacji Publicznej". Co więcej, z brzmienia art. 13a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych wynika jednoznacznie, że samo nawiązanie stosunku pracy następuje na zasadach ogólnych wynikających z ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1502) – zwanej dalej K.p. W konsekwencji o tym, czy z danym kandydatem zostanie nawiązany stosunek pracy, decydują względy pozostające poza zakresem regulacji prawa administracyjnego. Stąd też nie ma podstaw by przyjąć, że nabór na wolne stanowisko urzędnicze ma charakter rozstrzygnięcia o charakterze publicznoprawnym, podejmowanym w indywidualnej sprawie. Analiza treści przywołanego na wstępie art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że czynność polegająca na przeprowadzeniu naboru na wolne stanowisko urzędnicze nie mieści w żadnej ze wskazanych w tych przepisach kategorii form zachowania z zakresu stosunków publiczno-prawnych. Zwłaszcza, że żaden przepis ustawy o pracownikach samorządowych nie odsyła, przy przeprowadzaniu naboru na wolne stanowisko urzędnicze do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak już zostało to wyjaśnione, nabór nie kończy się jakimkolwiek władczym rozstrzygnięciem, określającym w sposób indywidualny prawa i obowiązki kandydatów na stanowisko urzędnicze. Nie mieści się zatem w pojęciu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., to jest postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2867/12). Stwierdzić również należy, że nabór nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jakkolwiek ma on charakter czynności faktycznej, to nie może być zaliczony do katalogu czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w tym przepisie. Art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wyraźnie bowiem stanowi, że zaskarżeniu podlegają wyłącznie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obu tych cech nabór na podstawie ustawy o pracownikach samorządowych nie spełnia. W wyniku naboru żaden kandydat nie uzyskuje jakichkolwiek praw ani nie są na niego nałożone obowiązki o charakterze publicznoprawnym. Natomiast organ przeprowadzający nabór składa oświadczenie wiedzy o tym, w jakim zakresie poszczególni kandydaci spełniają wymóg bycia najlepszym w rozumieniu art. 13a ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Oświadczenie wiedzy stanowi natomiast podstawę wystosowania do kandydata oferty do zawarcia umowy o pracę, która to jednak tematyka pozostaje całkowicie poza problematyką prawa publicznego. Należy zauważyć, że o charakterze czynności zaskarżalnych do sądów administracyjnych wielokrotnie wypowiadała się zarówno doktryna jak i orzecznictwo. W oparciu o nie można przyjąć pewne obligatoryjne cechy, jakimi powinny się charakteryzować czynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegające kontroli sądowej. Muszą one mieć charakter zewnętrzny i być skierowane do indywidualnego, konkretnego podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie organowi, muszą mieć charakter publicznoprawny, wreszcie muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne jest zatem odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2487/13). Przy czym akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa [por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr [...]. W świetle powyższego, istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można zatem mówić wówczas, gdy podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W rozpatrywanej sprawie nabór na wolne kierownicze stanowisko urzędnicze nie odpowiada tym warunkom. Nie ma bowiem charakteru indywidualnego aktu administracyjnego, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a - nie odnosi się bowiem do skonkretyzowanego podmiotu w kontekście jego praw i obowiązków. Z tych samych względów nie ma charakteru innego aktu czy też czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 wspomnianej ustawy. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że zaskarżone ogłoszenie o naborze nie miało charakteru zarządzenia organu wykonawczego Gminy i nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wyjaśniono wyżej ma ono charakter czynności faktycznej, nie rozstrzyga o niczyich uprawnieniach ani obowiązkach. Ponadto, formy zarządzenia do dokonania tej czynności nie przewiduje ustawa o pracownikach samorządowych ani ustawa o samorządzie gminnym. Z powyższych względów, skarga na ogłoszenie o naborze na wolne stanowisko pracy Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.