II SA/Sz 1008/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., dalej jako "PINB", nakazał inwestorowi –Spółce A, rozbiórkę urządzenia reklamowego pod nazwą "[...]" i "[...]" (aktualny opis reklam), postawionego przy drodze krajowej [...], na terenie działki nr [...], w obrębie geodezyjnym [...], gmina G. Decyzja została wydana na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 83 ust.1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 – j.t. ze zm.), zwanej dalej również "p.b." Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ powiatowy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie urządzenia reklamowego pod nazwą "[...]" (pierwszy obustronny opis reklamy), postawionego przy drodze krajowej [...], na terenie działki nr [...], w obrębie geodezyjnym [...], gmina G., przez inwestora - Spółkę A. Organ wyjaśnił, że pracownicy PINB, w dniu [...] r. przeprowadzili oględziny obiektu i ustalili, że na działce nr [...] wybudowane zostało urządzenie reklamowe o konstrukcji stalowej – szkieletowej, w postaci kratownic o rozpiętości ok 6 x 8 metrów, posadowione na gruncie na ośmiu stopach – fundamentach żelbetowych, przy czym jedna stopa składa się z dwóch płyt żelbetowych. Ustalono, że przedmiotowe urządzenie położone jest poza terenem zabudowanym, w odległości ok. 26 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 6 i ok. 80 m od drogi powiatowej nr [...]. Właściciel działki potwierdził, że ww. urządzenie zostało postawione w miesiącu czerwcu 2012 r., działka została udostępniona inwestorowi na podstawie umowy dzierżawy. PINB wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy w G. o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy G. Z uzyskanej informacji wynika, że w planie miejscowym teren, na którym posadowione jest urządzenie przeznaczony jest "na cele drogi ekspresowej z węzłem drogowym (symbol w planie 11 KDS/3) – publiczna droga krajowa nr [....] klasy ekspresowej wraz z węzłem drogowym na skrzyżowaniu ze wschodnią obwodnicą miasta G., drogą powiatową nr [...] i drogą nr ewidencyjny [...] (stary przebieg drogi krajowej nr [...]". Organ wyjaśnił ponadto, że plan miejscowy na ww. terenie gminy został zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Goleniowie nr XXIII/300/04 z dnia 8 września 2004 r. (Dz. Urz. Nr 86, poz. 1599 z dnia 2 grudnia 2004 r.). W § 3 uchwały przewidziano dla terenu elementarnego oznaczonego symbolem 11 KDS/3 przeznaczenie na cele drogi ekspresowej z węzłem drogowym. Zgodnie z § 6 ust. 2 uchwały do czasu realizacji ustaleń zawartych w § 3 dopuszcza się dotychczasowy sposób użytkowania terenów, z zakazem wznoszenia tymczasowych obiektów nietrwałych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że PINB w dniach [...] r. i [...] r. wydał postanowienia nakazujące wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia urządzenia reklamowego do stanu zgodnego z prawem. Inwestor w dniach 22 kwietnia 2013 r. i 29 października 2013 r. dostarczył żądane dokumenty. Organ wskazał, że pismem z dnia 22 lipca 2013 r. zwrócił się także do Dyrekcji Generalnej Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w S., zwanej dalej również "DGDKiA", o zaopiniowanie urządzenia reklamowego. W odpowiedzi DGDKiA wskazała, że reklama powoduje dekoncentrację uczestników ruchu drogowego, co przy obecnym natężeniu ruchu drogowego, który według pomiaru dokonanego w 2010 r., na tym odcinku drogi wynosił 12 512 pojazdów na dobę, z tendencją do stałego wzrostu, stanowi realne zagrożenie jego bezpieczeństwa. Lokalizacja reklamy wpływać będzie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego na tym odcinku drogi krajowej nr [...]. Dalej organ wskazał, że kolejne oględziny, przeprowadzone w dniach [...] r. przez pracowników PINB ujawniły, iż urządzenie reklamowe nie zmieniło lokalizacji, zmianie uległa treść zamieszczonych na nim reklam. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie PINB wyjaśnił, że postawienie urządzenia reklamowego w odległości ok. 26 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] i ok. 80 m od drogi powiatowej nr [...], nie narusza art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. Nr 19, poz.115 – j.t. ze zm.), ale przy docelowej realizacji przebiegu drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], koliduje z planowaną inwestycją ponieważ będzie zlokalizowane na obszarze węzła. Ponadto urządzenie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od decyzji złożył inwestor –Spółka A podnosząc, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania na wniosek GDDKiA, bowiem podmiot ten nie posiada przymiotu strony, nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu. Ponadto inwestor zakwestionował zasadność zastosowania przez organ I instancji art. 49b p.b., wywodząc, że wykonał wszystkie nałożone przez organ obowiązki, a pomimo tego wydany został nakaz rozbiórki. Zdaniem inwestora obiekt nie narusza obowiązujących przepisów, a naruszenie powstanie w przypadku, gdy zostanie zrealizowana inwestycja polegająca na budowie węzła drogowego drogi ekspresowej [...] z drogą wojewódzką nr [...]. W ocenie inwestora brak było podstaw do zastosowania art. 49 ust. 1 p.b. również i z tego powodu, że obowiązki nałożone postanowieniami legalizacyjnym i zostały wykonane, a organ nie wydał postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną, a zatem art. 49b ust. 7 p.b. nie mógł mieć zastosowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., dalej również jako "ZWINB", decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, w których ustawodawca przewidział wyjątki, które co do istoty są jedynymi odstępstwami od wskazanej reguły. Wyjątki te mają charakter katalogu zamkniętego i z tego względu nie jest dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej tych przepisów. Art. 29 zawiera wyliczenie obiektów budowlanych i robót, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, art. 30 - wyliczenie obiektów i robót budowlanych, których wykonanie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, zaś art. 31 reguluje sprawy rozbiórek obiektów budowlanych. Organ wskazał, że pod pojęciem roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego kwestię urządzeń reklamowych regulują w art. 3 pkt 3 oraz w art. 29 ust. 2 pkt 6. Z brzmienia tych przepisów wynika, że odnoszą się one do różnych typów urządzeń reklamowych, konsekwencją czego jest, że na jedne z nich wymagane jest pozwolenie na budowę, a na drugie jedynie dokonanie zgłoszenia. Zdaniem organu II instancji, cechą określającą urządzenia reklamowe zaliczane do budowli jest to, że są to urządzenia "wolno stojące trwale związane z gruntem" . Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 mówi natomiast o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych". Skoro w art. 3 pkt 3 p.b. ustawodawca wymienia wśród budowli "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" to oczywistym, w ocenie organu jest, że mówiąc w art. 29 ust. 2 pkt 6 o "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" miał na myśli inne urządzenia reklamowe, niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3, a więc niebędące budowlą. Instalowanie urządzeń reklamowych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, obejmuje tylko takie roboty budowlane, które nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., a więc nie polegają na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego. Organ, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych argumentował, że w świetle wyżej przywołanych przepisów, tablica reklamowa, będąca przedmiotem postępowania, jest obiektem budowlanym - budowlą, jak wynika z akt sprawy - wolno stojącym i trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, a jej wykonanie powinno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowla, jaką jest tablica reklamowa, obiekt przestrzenny o wysokości ok. 9 m i szerokości ok. 19 m, który narażony jest na oddziaływanie warunków atmosferycznych, zwłaszcza silnego wiatru, musi być powiązana trwale z gruntem, aby zapewnić jej stabilność i bezpieczne użytkowanie. Organ podkreślił, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest tablicą reklamową zamontowaną na innym obiekcie budowlanym, lecz odrębnym obiektem budowlanym, co oznacza, że ww. przepisy art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie, jak też nie znajdują tu zastosowania przepisy art. 49b tej ustawy, regulujące kwestie samowolnego wybudowania obiektów budowlanych, których budowa wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jak jednoznacznie wynika z opisu zawartego w protokołach oględzin oraz załączonych do nich fotografii, przedmiotem niniejszego postępowania jest obiekt budowlany wybudowany bez wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdują przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane, dotyczące samowolnego wybudowania obiektu budowlanego lub jego części. Końcowo organ wskazał, że zaskarżona decyzja, nakazująca rozbiórkę, wydana została na podstawie przepisu 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, co stanowiło podstawę do przyjęcia, iż decyzja ta rażąco narusza prawo, a w konsekwencji uchylenia jej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu. Spółka A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 6 k.p.a., poprzez niezastosowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, 3) art. 8 k.p.a., poprzez zaniechanie starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania dla zagwarantowania równości wobec prawa i podważenie zasady ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa, 4) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z jednoczesnym wskazaniem na okoliczności, które nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa materialnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że jest ona prawidłowa, zaś argumenty podniesione w skardze okazały się nietrafne. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., którą organ ten uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., nakazującą rozbiórkę urządzenia reklamowego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w pierwszej kolejności sąd bada, czy istniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Cechą dwuinstancyjności postępowania jest to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. Nie oznacza to, że organ II instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, ale że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy ponownie ocenia ten materiał, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania. Następnie organ odwoławczy wydaje na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy – stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem dokonując oceny zaskarżonej decyzji sąd przede wszystkim zwraca uwagę na to, czy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy pozwalał na dokonanie takiej oceny, która doprowadziła do wydania rozstrzygnięcia, w szczególności, w przypadku wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., czy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy był kompletny, czy też wymagał uzupełnienia w takim zakresie, że dokonanie istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń przez ten organ naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. W szczególności oceną sądu objęte zostają wytyczne udzielone organowi I instancji co do dalszego toku postępowania. W niniejszej sprawie powodem uchylenia decyzji organu I instancji było stwierdzenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., że organ powiatowy nieprawidłowo zastosował art. 49b ustawy Prawo budowlane podczas, gdy analiza akt postępowania prowadzi do wniosku, iż w związku z kwalifikacją urządzenia reklamowego jako budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 p.b., zastosowanie powinien mieć art. 48 p.b. W ocenie sądu, dokonana przez organ II instancji wykładnia przepisów prawa budowalnego okazała się trafna. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, że punktem wyjścia powinno być prawidłowe określenie charakteru urządzenia reklamowego, posadowionego na działce nr [....], w obrębie geodezyjnym [...], gmina G. Organ II instancji uznał, że urządzenie to należy zakwalifikować jako budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowalne. Zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. ilekroć w ustawie jest mowa o budowli należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak między innymi wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe. Ocenie zatem podlegało, czy kwestionowane urządzenie spełnia opisane wyżej warunki, w szczególności, czy można je uznać za trwale związane z gruntem. W kwestii interpretacji pojęcia "trwałe związanie z gruntem" wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrażając pogląd, iż o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA: z dnia13 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3037/14, z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn.. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, dostępne w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle przedstawionego wyżej poglądu, który sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, należało zatem w dokonanej ocenie uwzględnić gabaryty urządzenia reklamowego, jego konstrukcję, jak również miejsce jego posadowienia, co prawidłowo uczynił organ II instancji. O właściwej kwalifikacji urządzenia reklamowego przesądza, zdaniem sądu fakt, iż jest to budowla dużych rozmiarów, której bezpieczne użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem wymaga stabilności, i odporności na podmuchy wiatru, co jest szczególnie istotne z uwagi na miejsce w jakim została umieszczona – w sąsiedztwie ruchliwej drogi. W tych okolicznościach związanie z gruntem musi być na tyle trwałe, aby stanowiło gwarancję, iż urządzenie nie przemieści się i nie stworzy zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Temu też celowi ma służyć posadowienie go na betonowych bloczkach, co – biorąc pod uwagę rozmiary urządzenia stanowi gwarancję stabilności. W tym stanie rzeczy organ II instancji zasadnie uznał, że urządzenie to jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. Nie zasługiwał tym samym na uwzględnienie wyrażony w skardze pogląd, iż zastosowanie w niniejszej sprawie powinien mieć art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. Przepis ten zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonywanie prac polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, ale obejmuje swym zakresem tylko takie prace, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że pod pojęciem instalowania tablic i urządzeń reklamowych należy rozumieć tylko takie prace, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego, a więc na przykład są związane z umiejscowieniem tablicy lub urządzenia reklamowego na istniejącej już konstrukcji. Konsekwencją poczynionych przez organ II instancji ustaleń w zakresie charakteru urządzenia reklamowego było stwierdzenie, iż jego postawienie wymagało pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ustawy Prawo budowlane. Zasadnie zatem ZWINB uznał, że w takiej sytuacji art. 49b nie mógł mieć zastosowania, dotyczy on bowiem obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać przeprowadzone w oparciu o art. 48 p.b. W tej sytuacji konieczne stało się uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bowiem samodzielne procedowanie organu II instancji w tym zakresie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy udzielił jednocześnie organowi I instancji wytycznych co do jego dalszego toku, czym wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do wywodzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. bowiem organ procedował w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowalne, prawidłowo je interpretując, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, na podstawie którego podjęto zaskarżone rozstrzygnięcie był wystarczający dla prawidłowej oceny stanu faktycznego, tym samym nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77§ 1 i art. 8 k.p.a. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zatem sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – j.t. ze zm.), skargę oddalił.