II SA/Sz 1015/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. Nr: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. Z. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. Z. w dniu [...] r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na działce na geod. [...] położonej w obrębie geodezyjnym M. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wskazując, że teren inwestycji nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Teren inwestycji przylega bowiem do wewnętrznej drogi gminnej, działki nr [...], która jednak nie spełnia parametru szerokości, o której mowa w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z tej przyczyny zarządca drogi, któremu przekazano projekt decyzji, odmówił jej uzgodnienia. Organ uznał, że nie ma znaczenia w sprawie okoliczność, iż były już wydawane decyzje ustalające warunki zabudowy przy drodze o takiej samej szerokości lub węższej, bowiem takie decyzje należy traktować jako rozstrzygnięcia precedensowe, które jednak nie kształtują normy generalnej. Na skutek odwołania wniesionego przez K. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, między innymi, że teren inwestycji przylega do działki, która jest drogą gminną, zarządcą drogi jest Burmistrz Miasta i Gminy, czyli organ prowadzący postępowanie. Burmistrz nie występował w trybie art. 106 k.p.a. o uzgodnienie projektu decyzji, lecz wyraził w formie pisemnej opinię podpisaną przez swojego zastępcę o niedopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na szerokość drogi gminnej dojazdowej do nieruchomości. Kolegium uznało, że w tych okolicznościach brak jest przeszkód do ustalenia warunków zabudowy w postaci braku uzgodnienia projektu decyzji przez odrębny organ. Organ odwoławczy uznał też, że trafnie podniosła odwołująca się, iż została również spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, skoro teren przylega do działki nr [...] , która jest działką drogową. Teren inwestycji posiada zatem dostęp do drogi publicznej – zgodnie z definicją dostępu do drogi publicznej zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy, a zarządca drogi publicznej ma obowiązek prawidłowego jej utrzymania. W ocenie Kolegium, przeszkody wskazane przez organ I instancji w decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy okazały się niesłuszne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji winien zatem zbadać pozostałe przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] r., [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 3 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego – odmówił ustalenia warunków zabudowy K. Z., dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na działce Nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] r. K. Z. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji. Do wniosku dołączyła : promesę Spółki A. gwarantującą zawarcie umowy o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej, oświadczenie Spółki B. możliwości dostawy wody, ale po wybudowaniu sieci oraz pismo Spółki C. zapewniające odbiór ścieków sanitarnych. K. Z. po otrzymaniu projektu decyzji, pismem z dnia [...]r. wniosła o zmianę szerokości drogi wewnętrznej z [...] , a w piśmie z dnia [...] r. wniosła o zmianę zapisu dotyczącego odprowadzania ścieków na dopuszczający wybór odprowadzania ścieków do sieci kanalizacyjnej lub do bezodpływowych zbiorników. W toku postępowania D. P. – właściciel działki nr [...] sąsiadującej z przedmiotową działką Nr [...] zwrócił uwagę na zły stan drogi dojazdowej (dz. ewid. Nr [...]) do terenu planowanej inwestycji oraz na brak uwidocznienia na mapce przedłożonej przez inwestora, istniejącej dwumetrowej skarpy pomiędzy działkami. Ponadto podniósł, że jeżeli droga wewnętrzna na terenie objętym inwestycją miałaby przebiegać przy granicy z jego działką, to na granicy działek należy postawić mur oporowy o wysokości około [...]cm. W przeciwnym razie realizacja inwestycji grozi osuwaniem się ziemi z Jego działki wraz z ogrodzeniem. Realizacja planowanej inwestycji wymaga zatem poszerzenia i utwardzenia drogi nr [...], wykonania muru oporowego pomiędzy planowaną drogą wewnętrzną a ogrodzeniem lub droga wewnętrzna zostanie przesunięta o ok. [...]m od granicy działki nr [...] albo wyznaczona zostanie inna droga wewnętrzna na działce nr [...]. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przedstawił opis działań i czynności podejmowanych w toku postępowania z udziałem właścicieli działek sąsiadujących z działką drogową nr [...] w celu – jak stwierdził – "zwrócenia uwagi wszystkim zainteresowanym, że na dzień dzisiejszy droga (działka nr [...]) jest zbyt wąska by mogła pełnić rolę drogi dojazdowej do działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi" Organ przedstawił stanowiska stron odnośnie ewentualnego poszerzenia drogi wewnętrznej przez oddanie części działek. Po analizie wszystkich zebranych dowodów w sprawie organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tak jest w przypadku wnioskowanego terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z art. 61 ust. 1 tej ustawy wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 wspomnianej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy - załącznik Nr 2B do decyzji (część graficzna analizy). Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik Nr 2B do decyzji) wynika, iż teren objęty planowaną inwestycją nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Potwierdza to opinia zarządcy niniejszej drogi z dnia 18 października 2010 r. wydana na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy. Przedmiotowa działka nr [...] obręb [...] m., przylega do wewnętrznej drogi gminnej (działka nr ewid. Gruntu [...] obręb [...] m. W powyższym uzgodnieniu (opinii) stwierdzono, że szerokość tej drogi (ok. [...]m) dyskwalifikuje ją jako drogę dojazdową do planowanych ośmiu budynków mieszkalnych. Zgodnie bowiem z § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.): Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostąp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dot. ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż [...] m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż [...] m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż [...] m. Organ wskazał, że po drodze będą musiały się poruszać wozy asenizacyjne, samochody wywożące odpady komunalne, transport dowożący materiały budowlane. Droga ta nie jest przygotowana do przenoszenia takich obciążeń. Ponadto w pasie tej drogi powinna przechodzić infrastruktura techniczna (sieć wodociągowa, kanalizacyjna, energetyczna), a to wymaga dodatkowego zwiększenia jej szerokości. Z uwagi na powyższe organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa droga nie jest "odpowiednim dostępem" do drogi publicznej dla działki, na której planuje się budowę ośmiu budynków mieszkalnych. Z powodu braku uzgodnienia warunków zabudowy przez zarządcę drogi oraz braku spełnienia drugiego i piątego z pięciu warunków, koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ I instancji odmówił wydania wnioskowanej decyzji. Odnosząc się do wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy przy drodze o szerokości analogicznej lub nawet węższej niż droga będąca przedmiotem niniejszego postępowania, organ stwierdził, że nie oznacza to, iż należy niejako automatycznie ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, gdyż organ każdą sprawę rozstrzyga indywidualnie. Obecnie droga o numerze ewid. gruntu [...] jest za wąska dla planowanego osiedla domków jednorodzinnych i to, że być może w przyszłości uda się ją poszerzyć nie ma znaczenia w tym postępowaniu. Istotne przy rozstrzygnięciu jest, czy na chwilę obecną są spełnione wszystkie konieczne kryteria do wydania takiej decyzji, a z powyższego wynika, że nie. Odwołanie od tej decyzji wniosła K. Z. reprezentowana przez pełnomocnika adwokat M. O., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odwołaniu skarżąca podniosła naruszenie przepisów prawa materialnego : - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie, że podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy może być stan działki nr [...] obręb , który nie zapewnia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej; - przepisów postępowania, mających wpływ na rozstrzygnięcie w szczególności: art. 7, 8, 77, 78 i 84 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu sprawy poprzez nieuwzględnienie faktu, iż właścicielem drogi wewnętrznej jest Gmina zaś właściciele działek sąsiadujących tj. Pani H. L., A. W. oraz C. K. wyrazili zgodę na poszerzenie pasa drogi dojazdowej, a także na proporcjonalne partycypowanie w kosztach modernizacji - art. 12, 35 i 36 k.p.a. poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady nakazującej organom administracyjnym działanie wnikliwie i szybko. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło jedynie zbadania przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, która zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 winna zawierać jedynie ustalenie, czy droga ma dostęp do drogi publicznej W tym postępowaniu organ wydający decyzję nie bada stanu dróg, a jedynie bada, czy inwestycja, której dotyczą warunki zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej. Zarzuty dotyczące nieprawidłowego stanu drogi gminnej nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania gdyż jest nim jedynie ustalenie czy każda z działek będzie miała dostęp do drogi publicznej w znaczeniu prawnym. Niewątpliwie planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu. Pełnomocnik wskazał, że analogiczny stan faktyczny był przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 4 lipca 2008 r. (II SA/Po 625/2007 LexPolonica nr 2150155), w którym Sąd stwierdził, że kwestia zgodności dróg wewnętrznych o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma decydującego znaczenia dla oceny dostępu, poprzez drogę wewnętrzną, do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celem decyzji o warunkach zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedynie wytyczenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, gdyż decyzja taka jest rodzajem quasi planu zagospodarowania przestrzennego wskazanego terenu. Uszczegółowienie tej inwestycji następuje dopiero w kolejnych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego. Rozważając, czy planowana inwestycja budowlana spełnia ten warunek dostępu do drogi publicznej, organ I instancji w sposób nieuprawniony skupił się na ocenie, czy istniejąca droga o nr geod. [...] spełnia wymagania techniczne przewidziane dla dojść i dojazdów do działek budowlanych, błędnie analizując wymogi techniczne przewidziane dla dróg publicznych. Rozważając, czy działka skarżącego ma dostęp do drogi publicznej organ poddał ocenie zgodność parametrów dróg z tzw. przepisami techniczno-budowlanymi. Przy tym całkowicie pominął ustalenie, jaki jest zakres stosowania powołanych przepisów technicznych. Jak wynika z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75 poz. 690), przywołanego w treści zaskarżonej decyzji, przepisy tego aktu wykonawczego stosuje się przy projektowaniu i budowie budynków. W związku z powyższym wbrew ocenie organu kwestia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tymi przepisami może być przedmiotem rozważań w dalszych etapach procesu inwestycyjnego, tj. na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, gdyż decyzja taka jest rodzajem quasi planu zagospodarowania przestrzennego wskazanego terenu. Zaś uszczegółowienie tej inwestycji następuje dopiero w kolejnych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r., II OSK 251/2007). W konsekwencji, zdaniem skarżącej, treść powyższych przepisów (w szczególności § 14 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) nie mogła rzutować na ocenę, czy działka budowlana objęta wnioskiem ma wymagany dostęp do drogi publicznej. W istocie załatwienie wniosku skarżącej wymagało rozstrzygnięcia, czy faktyczne połączenie komunikacyjne działki budowlanej skarżącej z drogą publiczną poprzez sieć dróg stanowiących własność Gminy (działkę nr [...]) zapewnia dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zadnim pełnomocnika, należy mieć na uwadze, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 tej ustawy dostęp do drogi publicznej może polegać nie tylko na dostępie bezpośrednim, ale również poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania K. Z. – utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w sprawie sporna jest kwestia oceny spełnienia przez inwestora przesłanek istnienia dostępu terenu zainwestowania - działki nr [...] do drogi publicznej. Dostęp do najbliższej drogi publicznej faktycznie jest zapewniony poprzez działkę drogową nr [...]. Działka ta jak wynika z wydruku z ewidencji gruntów organu I instancji nie jest jednak drogą publiczną, a gminnym użytkiem drogowym. Taki stan rzeczy oznacza, że przedmiotowa nieruchomość w sensie prawnym nie jest dostępna dla ogółu mieszkańców. Aby zatem korzystać z tej nieruchomości legalnie dla zapewnienia komunikacji z działką zainwestowania nr [...] wymagane jest obciążenie stosowną służebnością nieruchomości nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...], czy tez wykazanie się innym tytułem do działki nr [...]. W tej mierze Kolegium podzieliło w całości pogląd wyrażony (vide w sprawie wyroku II OSK 184/08 - z 17.02.2009 r. Położenie zatem danej nieruchomości przy drodze wewnętrznej bez istnienia tytułu prawnego do korzystania z takiej drogi nie uprawnia zatem do uznania, iż określona nieruchomość posiada pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez przedmiotową drogę wewnętrzną. Organ odwoławczy stanął także na stanowisku, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mają zastosowanie jako przepisy odrębne, w przedmiotowej sprawie. Z treści § 1 tego rozporządzenia wynika, że rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ustalenie warunków zabudowy jest bowiem niczym innym jak ustaleniem parametrów i wskaźników zagospodarowania działki budowlanej. Okoliczność, iż przesłanki z działu II rozdziału 1 § 14 "dojścia i dojazdy" przedmiotowego rozporządzenia podlegają ocenie organ w toku pozwolenia na budowę nie wyklucza wcale, że do takiej oceny nie jest uprawniony i zobowiązany zarazem organ właściwy w sprawie warunków zabudowy. Niewątpliwie parametry istniejącej drogi wewnętrznej nie spełniają wymogów bezpieczeństwa ustanowionych przepisami prawa. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., II SA/Ol 73/10 podkreślił, że "z faktu, iż nieutwardzona część działki rolnej używana jest przez właściciela jako dojazd do innych gruntów nie można wyprowadzać wniosku, że jest to droga wewnętrzna. Droga wewnętrzna bowiem musi być drogą, czyli budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym." Na poparcie stanowiska organ odwoławczy przytoczył obszerny fragment uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., II SA/Gd 454/1. Kolegium ustosunkowując się do dalszych zarzutów odwołania uznało, że brak jest podstaw do uznania naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na rozstrzygnięcie w szczególności: art. 7, 8, 12, 77, 78 i 84 k.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu sprawy poprzez nieuwzględnienie faktu, iż właścicielem drogi wewnętrznej jest Gmina, a właściciele działek sąsiadujących wyrazili zgodę na poszerzenie pasa drogi dojazdowej. Okoliczność ta nie ma bowiem znaczenia prawnego dla statusu i oceny aktualnych parametrów tej drogi. Materiał dowodowy jest także wystarczający i został zgromadzony w prawidłowy sposób, inna jest natomiast jego ocena. Na dzień rozpoznawania odwołania parametry techniczne drogi nie uległy zmianie, a inwestor nie posiada także tytułu do działki gruntu nr [...]. K. Z. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie : 1. prawa materialnego tj.: a) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717, zwanej w dalszej części w skrócie: u.p.z.p.), poprzez błędne przyjęcie, że teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma dostępu do drogi publicznej, z uwagi na nieprawidłowy stan wewnętrznej drogi gminnej, prowadzącej do drogi publicznej, co wpłynęło istotnie na wynik sprawy, b) art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dostęp do drogi wewnętrznej jest uzależniony od dokonania uzgodnień z zarządcą w zakresie korzystania z niej, w sytuacji kiedy droga wewnętrzna jest własnością gminną oraz jest zarządzana przez gminę, a zatem jest powszechnie dostępną drogą gminną i służy publicznemu użytkowi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, c) § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm., zwanego w dalszej części "rozporządzeniem"), poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie budynków, a nie w trakcie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. 2. prawa proceduralnego tj.: a) art. 7, 77 § j, 78 § 1 kpa polegające na niewyjaśnieniu sprawy poprzez: • pominięcie w rozstrzygnięciu, że właścicielem i zarządcą drogi wewnętrznej, która zapewnia dostęp do drogi publicznej jest Gmina tym samym droga ta jest powszechnie dostępna i użytkowana; • nieuwzględnienie wniosku Pani K. Z. w zakresie zwrócenia się do archiwum Wydziału Gospodarki Komunalnej, Budownictwa i Działalności Gospodarczej Urzędu Gminy o udostępnienie akt zawierających dokumentację dotyczącą sposobu rozstrzygnięcia wniosków o ustalenie warunków zabudowy działek znajdujących się w pobliżu działki skarżącej, a także innych znajdujących się w M., uwidocznionych na mapce geodezyjnej, stanowiącej załącznik nr 2 oraz załącznik nr 3-do pisma skarżącej z dnia [...] r., a także działki nr [...] (do której prowadzi droga gminna stanowiąca działkę nr [...]), co miało istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 107 § 3 kpa poprzez: • niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów rozstrzygnięcia, niepowołanie faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności; • sprzeczność w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji polegającą z jednej strony na przyjęciu, że skarżąca nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną -działkę nr [...] (która jest drogą gminną), albowiem nie uzgodniła sposobu przejazdu przez tą drogę z zarządcą, ani nie ma również ustanowionej służebności drogowej, z drugiej zaś strony na przywołaniu orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika zasadność wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na wystąpienie przesłanki braku drogi wewnętrznej umożliwiającej dostęp do drogi publicznej, c) art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zaplanowanej przez skarżącą, pomimo iż w oparciu o analogiczne stany faktyczne organ administracji wydał wcześniej decyzje ustalające warunki zabudowy dla działek sąsiadujących z działkami skarżącej, które posiadają dostęp do drogi publicznej jedynie przez kwestionowaną drogę wewnętrzną - działkę nr [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła między innymi, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający, a na pewno utrudniający podjęcie polemiki z jego twierdzeniami. Zdaniem skarżącej uzasadnienie w przeważającej części stanowi kompilację dosłownie zacytowanych znacznych fragmentów wyroków, w których stany faktyczne są odmienne, a ustalenia sądów zasadniczo od siebie różnią się, co nie pozwala poznać motywów rozstrzygnięcia i powoduje sprzeczność w treści samego uzasadnienia. Z jednej strony Kolegium odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia brakiem dostępu do drogi publicznej, poprzez brak dostępu do drogi wewnętrznej, z uwagi na nieuzgodnienie z zarządcą drogi sposobu dojazdu do działki nr [...] (co czyni poprzez cytowanie obszernego fragmentu wyroku NSA), a z drugiej strony, przytacza orzeczenia sądów administracyjnych, aprobujących odmowę ustalenia warunków zabudowy z tego względu, że drogi, przez które miałby istnieć dostęp do drogi publicznej, nie są drogami wewnętrznymi (np. ścieżka, kładka na rzece, nieutwardzona część działki rolnej). W ocenie skarżącej, przywołane przez Kolegium orzecznictwo nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż droga poprzez którą skarżąca ma dostęp do drogi publicznej ma status drogi gminnej, co potwierdza również mapa załączona do decyzji organu I instancji z dnia [...]r. Skarżąca zarzuciła też naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać ustalenie czy działka ma dostęp do drogi publicznej. W tym postępowaniu organ nie bada stanu dróg. W przepisie tym nie mówi się nawet o "odpowiednim" dostępie do drogi publicznej a jedynie o "dostępie do drogi publicznej". Zarzuty dotyczące nieprawidłowego stanu gminnej drogi nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lipca 2008 r., II SA/Po 625/2007, LEX POLONICA nr 2150155). W ocenie skarżącej, Kolegium w sposób niezasadny posiłkując się fragmentem uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 454/10, poddało ocenie zgodność parametrów drogi wewnętrznej z przepisami techniczno – budowlanymi pomijając zakres stosowania tego rozporządzenia, które zgodnie z § 2 ust. 1 stosuje się przy projektowaniu i budowie budynków a więc w dalszym etapie procesu inwestycyjnego (vide wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r., II OSK 251/2007). W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca podniosła, że stwierdzenie organu, iż skarżąca nie posiada dostępu do drogi publicznej, bowiem droga wewnętrzna gminna nie jest obciążona stosowną służebnością na rzecz skarżącej, ani też skarżąca nie wykazała się żadnym tytułem do dysponowania tą drogą, byłoby zasadne, gdyby właścicielem lub zarządcą drogi był podmiot prywatny. Tymczasem droga nr [...] jest własnością gminy, a więc własnością publiczną, jest drogą powszechnie dostępną i inaczej należy oceniać możliwość dostępu do niej. Skarżąca podkreśliła, że droga ta stanowi drogę dojazdową do posesji sąsiadujących z działką skarżącej i jednocześnie stanowi dla nich dostęp do drogi publicznej. Zdaniem skarżącej, Kolegium naruszyło art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przyjmując, że dostęp do drogi wewnętrznej jest uzależniony od dokonania uzgodnień z zarządcą w zakresie jej korzystania, w sytuacji gdy droga wewnętrzna jest własnością gminną oraz jest zarządzana przez gminę, jest więc powszechnie dostępną drogą gminną. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględniło też, że w oparciu o te same parametry w analogicznych stanach faktycznych, wydawało wcześniej decyzje ustalające warunki zabudowy dla działek sąsiadujących z działką strony, które posiadają dostęp do drogi publicznej jedynie przez kwestionowaną drogę wewnętrzną nr 160, co stanowi naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Kolegium podniosło między innymi, że okoliczność, iż działka nr [...] stanowiąca gminny użytek drogowy i użytkowana jest jako publiczna droga gminna, nie oznacza w żadnym przypadku, że grunt ten stanowi gminną drogę publiczną dostępną dla bliżej nieokreślonej liczby osób. W zakresie stosunków cywilno – prawnych gmina jest takim samym podmiotem jak każdy inny właściciel gruntu i fakt zwyczajowego traktowania określonej nieruchomości gminnej jako drogi publicznej w wyniku znoszenia przez gminę wykorzystywania jej w takim celu, bez zaliczenia stosowną uchwałą do kategorii drogi publicznej, nie czyni działki nr [...] drogą publiczną. Dostęp do takiej drogi musi być zagwarantowany w formie prawnej. Ponadto Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, droga publiczna stanowi uzbrojenie terenu a skoro tak to winna spełniać wymogi ustawy o drogach publicznych i odpowiadać parametrom przepisów wykonawczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolnego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 139 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, iż przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z tych akt wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu również wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak : [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...]r. znak [...] o odmowie ustalenia K. Z. warunków zabudowy dla inwestycji – budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami na działce nr [...], obręb [...] Podstawą materialnoprawną decyzji były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz.717 ze zm. obecnie tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) dalej jako u.p.z.p. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 do 5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskanego dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele niewolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., skutkować winien wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające uznały, że nie został spełniony warunek z pkt 2 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tj. działka nr [...] na której ma być realizowana inwestycja budowlana nie ma dostępu do drogi publicznej oznaczonej nr [...]. Organy ustaliły, że działka nr [...] posiada dojazd do drogi publicznej jedynie przez działkę drogową o numerze ewidencyjnym [...], która nie jest drogą publiczną a jedynie działką dojazdową do gruntu rolnego czyli drogą wewnętrzną (określoną przez Kolegium jako gminny użytek drogowy). Działka nr [...] z uwagi na parametry (w najszerszym miejscu [...] m) nie spełnia wymogu drogi dojazdowej oraz dla zapewnienia komunikacji z działką nr [...] wymagane jest obciążenie stosowną służebnością lub wykazanie się innym tytułem do działki nr [...]. W ocenie Sądu, ustalenia faktycznie i ich ocena oraz ocena prawna dokonana przez organy w zakresie niespełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jaką jest posiadanie przez nieruchomość, której dotyczy wniosek, dostępu do drogi publicznej, nie mogą być uznane za prawidłowe. Ustawową definicję pojęcia dostępu do drogi publicznej, będącym jednym z warunków, które powinny być spełnione (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) zawiera art. 2 ust. 14 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej – należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności gruntowej. Przepis art. 2 ust. 14 u.p.z.p., przewiduje zatem dwa alternatywne sposoby zapewnienia nieruchomości pośredniego dostępu do drogi publicznej, poprzez inną działkę, na której zostanie ustanowiona służebność gruntowa lub przez drogę wewnętrzną. Źródłem powstania służebności gruntowej może być umowa (kodeks cywilny wymaga formy aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela nieruchomości służebnej, który ustanawia służebność – art. 245 § 2 k.c.), orzeczenie sądu, nabycie przez upływ czasu (zasiedzenie art. 292 k.c.), a także wyjątkowo i wyraźnie w wypadkach w ustawie przewidzianych decyzja administracyjna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której można korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Droga by uzyskała taki status, musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą z 1985r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 – 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (art. 2a ustawy o drogach publicznych). Ten sam wymóg odnosi się do dróg nowopowstających (od 1999 r.), kiedy to uchwałą właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własność nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym od 04 września 2010 r. – Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018) drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (vide Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454). Wskazać też należy, że w sytuacji, gdy działka stanowiąca drogę wewnętrzną jest własnością gminy, określenie, czy i na jakich zasadach taka droga wewnętrzna może być wykorzystywana jako dostęp do drogi publicznej dla nowej inwestycji, jako uprawnienie właścicielskie, należy do gminy. Jeśli organ gminy, wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, co do zasady, sam określa dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, stanowiącą własność gminy. Jeśli jednak droga wewnętrzna stanowi własność osób prywatnych, to organ ustalający warunki zabudowy, co do zasady, nie może sam określić, że dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie przez taką drogę wewnętrzną. W takiej sytuacji inwestor musi wykazać, że dla nieruchomości, na której planuje inwestycję ustanowiona została przez inne nieruchomości służebność drogowa zapewniająca komunikację pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną. W rozpoznawanej sprawie nie ma sporu pomiędzy skarżącą, a organami, że droga wewnętrzna oznacza jako działka "dr" nr [...] jest własnością Gminy i jest obecnie jedyną drogą dojazdową do drogi publicznej nr [...], z której korzystają właściciele działek do niej przyległych. W tych okolicznościach, skoro droga wewnętrzna jest własnością Gminy, to błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że dla zapewnienia komunikacji działki skarżącej nr [...] wymagane jest obciążenie stosowną służebnością nieruchomości [...] nr [...] czy wykazania się innym tytułem prawnym. Trafnie podniosła skarżąca, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przytoczył na poparcie powyższego stanowiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2009 r., II OSK 184/08, nie dostrzegając, że w stanie faktycznym tej sprawy działka stanowiąca drogę wewnętrzną była własnością osoby fizycznej, co niewątpliwie oznaczało konieczność uzyskanie we właściwej formie zgody właściciela na korzystanie w celach przejazdu. W ocenie Sądu, trafny jest również zarzut skargi, że błędnie przyjął organ odwoławczy, iż planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej z uwagi na nieodpowiedni stan techniczny drogi wewnętrznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2008 r., w sprawie II SA/Po 625/07, przywołanego przez stronę skarżącą, że rozważając dostęp do drogi publicznej nie poddaje się ocenie parametrów dróg z tzw. przepisami techniczno – budowlanymi. Stanowisko organu odwoławczego, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – jest błędne. Przepisy tego rozporządzenia, zgodnie z § 2 ust. 1 stosuje się przy projektowaniu i budowie budynków; analogiczne z § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430), wynika, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i wykonywaniu (budowie) dróg publicznych. Dlatego wbrew stanowisku Kolegium, kwestie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tymi przepisami mogą być przedmiotem rozważań na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Tak więc, w ocenie Sądu, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie mogły rzutować na ocenę, czy działka skarżącej nr [...] ma dostęp do drogi publicznej przez działkę wewnętrzną nr [...]. Nie można również nie dostrzec, że stanowiąca drogę wewnętrzną działka nr [...], jest obecnie jedyną drogą dojazdową do drogi publicznej, z której korzystają właściciele pozostałych działek już zabudowanych. Organy nie wskazały jednak powodów uzasadniających odmienne potraktowanie skarżącej w kwestii korzystania z działki nr [...], w sytuacji gdy ich sytuacja prawna i faktyczna w kwestii dostępu do drogi publicznej jest jednakowa, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wyniki sprawy. W tych okolicznościach, Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., niezasadnie uznając, że nieodpowiedni stan techniczny drogi wewnętrznej i brak ustanowienia służebności drogowej stanowiły podstawę do uznania, że działka skarżącej nie ma dostępu do drogi publicznej. Ponownie rozpoznając sprawę, organ orzekający uwzględni powyższe rozważania Sądu, w szczególności w zakresie oceny, czy okoliczności sprawy wskazują na spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. •