II SA/Sz 1026/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Spółki A kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], powołując się na art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 124 ust. 1 oraz art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej określanej także jako "u.g.n.", orzekł o ustaleniu na rzecz A. K. odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych ewidencyjnie jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb Z., gmina G., w związku z realizacją inwestycji celu publicznego, w łącznej wysokości [...] zł. W pkt 2 decyzji organ zobowiązał inwestora – E. Spółka z o.o. w P. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Od ww. decyzji odwołanie wniosła E. zarzucając jej naruszenie: - art. 128 ust. 4 i art. 134 u.g.n. w zw. z art. 124 u.g.n. poprzez niewłaściwe ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości, co skutkowało ustaleniem odszkodowania w wysokości wyższej niż wartość szkody, - § 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przeznaczenia nieruchomości, wynikającego z dokumentów planistycznych, - art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy oraz nienależyte przeanalizowanie operatu szacunkowego, - art. 80 i art. 77 k.p.a., poprzez brak analizy operatu szacunkowego w świetle całości materiału dowodowego. Zdaniem strony odwołującej się, stanowiący podstawę decyzji operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa oraz podstawowych zasad określania wartości szkód i zmniejszenia wartości nieruchomości, co sprawia, że nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości powstałego na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z realizacją inwestycji. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Wojewoda Z. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) i art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przytoczył treść art. 124 ust. 1 i 4 u.g.n., art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n., art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz granice kontroli przez organ prawidłowości operatu szacunkowego sporządzanego w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zwanego dalej "rozporządzeniem", zwracając uwagę w szczególności na § 43, § 55-57 rozporządzenia. Następnie Wojewoda wskazał, że na zlecenie organu I instancji, rzeczoznawca majątkowy H. S. w dniu [...] r. sporządziła operat szacunkowy, stanowiący podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, w związku z wydaną decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego. Organ ustalił, że dla będących przedmiotem zainteresowania działek, zarówno na dzień wydania decyzji o ograniczeniu, jak i na dzień zakończenia prac, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. , uchwalonym Uchwałą Rady Miejskiej w Goleniowie Nr XXXI/404/09 z 30 czerwca 2009 r., działki nr [...]; [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przeznaczone były pod tereny mieszkaniowe z usługami nieuciążliwymi w strefie rozwoju funkcji mieszanych + linia energetyczna. W części nieruchomości objętej ograniczeniem, wydana została decyzja nr [...] z [...] r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie przebudowy i rozbudowy linii napowietrznej 110 kV relacji Z. - G.. W niniejszym przypadku decyzja lokalizacyjna określa rodzaj inwestycji i jej zakres, jako przebudowę i rozbudowę linii napowietrznej 110 kV relacji Z.-G. wraz ze wskazaniem na mapach linii rozgraniczających teren inwestycji. Wojewoda podkreślił, że decyzja lokalizacyjna wydana w stosunku do przedmiotowych działek nie zawiera szczegółów ograniczenia praw do nieruchomości. Szczegółowe ograniczenia wprowadziła dopiero decyzja Starosty G. z [...] r., bowiem decyzją tą został ograniczony sposób korzystania z nieruchomości w części obejmującej obszar 2,5 m2 dla działki [...]; [...] m2 dla działki nr [...]; [...] m2 dla działki nr [...]; [...] m2 dla działki nr [...]; [...] m2 dla działki nr [...]; [...] m2 dla działki nr [...]; [...] m2 dla działki nr [...]; [...] m2 dla działki nr [...] i [...] m2 dla działki [...], w tym wyznaczono szerokość pasa technicznego - 14 m oraz długość trasy linii - 0,1 m na działce [...]; [...] m na działce [...]; [...] m na działce [...]; [...] m na działce [...]; 7 m na działce [...]; [...] m na działce [...]; [...] m na działce [...] oraz [...] m na działce [...]. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 124 ust. 7 u.g.n., ww. decyzja stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Na dzień wydania decyzji w księdze wieczystej nieruchomości nie było ustanowionych praw dotyczących przedmiotowej linii energetycznej; do wyceny porównania przyjęto tylko nieruchomości, w których nie uwzględnione są prawa do znajdujących na nich linii energetycznych. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w konsekwencji wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji celu publicznego. Konsekwencją tej decyzji jest trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, ujawnione w księdze wieczystej oraz prawne skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Takie ograniczenie jest niczym innym, jak współkorzystaniem z gruntu w pasie ograniczonego korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe. Zdaniem organu, powyższą argumentację rzeczoznawcy należy uznać za racjonalną. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej odpowiada w pewnym zakresie konstrukcji służebności przesyłu ustanowionej w drodze umowy czy też na mocy wyroku sądowego. Z uwagi na powyższe rzeczoznawca określając wartość odszkodowania nawiązał do metodologii określania wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu, kwestii tych jednak nie utożsamiając. Rzeczoznawca miał przy tym na względzie okoliczność, że w wyniku wydania decyzji do działu III księgi wieczystej nieruchomości został dokonany wpis o ograniczeniu. Każdorazowe wejście inwestora na nieruchomość stanowi ograniczenie wykonywania prawa własności dla właściciela i rodzi prawo do ustalenia odszkodowania. Zdaniem organu oceniającego, w przypadku przebudowy linii nie ma podstaw do określenia pełnych skutków wskazanych w § 43 rozporządzenia, które to z kolei pojawiają się w przypadku wybudowania nowej linii. W niniejszej sprawie natomiast linia już istniała wraz ze słupem, a inwestycja dotyczyła jej przebudowy bez konieczności zmiany miejsca jej usytuowania. Realizacja przedmiotowej inwestycji mogła wywołać również skutki polegające na tym, że właściciel nieruchomości nie mógł w danym okresie, z wyłączeniem kogokolwiek, korzystać z niej, lecz musiał znosić uprawnienie inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego. Taki stan rzeczy stanowi pogorszenie warunków nieruchomości w okresie realizacji inwestycji, co w opinii organu winno być rozważone przy ustalaniu odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy określił szkodę z tego tytułu w wysokości określonej dla każdej z działek (tabela 4 s. 30), uwzględniając 30 dni zajęcia. Biegła wyjaśniła w operacie, że zajęcie nieruchomości można potraktować jako formę korzystania porównywalną z dzierżawą według stawek występujących w obrocie. Biegła przyjęła stawkę [...] zł/ha/rok. Wartość szkód wynikających z zajęcia nieruchomości na okres budowy oszacowano w łącznej kwocie [...]zł. W świetle przedstawionych przez biegłą wyjaśnień do operatu, organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiłyby jego wykorzystania jako dowodu w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy wraz z wyjaśnieniami biegłej, nie narusza pod względem formalnym przepisów u.g.n. i rozporządzenia. Zawiera wszystkie elementy wskazane w powołanym § 56 i § 57 rozporządzenia. Biegła w sposób zrozumiały opisała przedmiotową nieruchomość, jej stan prawny, stan zagospodarowania i przeznaczenie. Wszelkie wątpliwości zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego w odrębnych pismach. Dla oceny przydatności dowodu nie ma znaczenia fakt, że złożona została skarga na działalność rzeczoznawcy; rzeczoznawca nie został bowiem wykreślony z rejestru uprawnionych rzeczoznawców majątkowych. E. O. S. z o.o. w P., działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Wojewody, zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na niewłaściwym ustaleniu przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości należnego odszkodowania w związku z wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w wysokości wyższej niż wartość rzeczywiście poniesionej szkody; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwej analizie wszystkich czynników w nim wymienionych mających wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania; 3) naruszenie przepisów prawa postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 7 k.p.a., art 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy oraz nienależyte przeanalizowanie kluczowego dowodu w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego w świetle całości materiału dowodowego, stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania; 4) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przez biegłą w sporządzonym operacie szacunkowym dokumentów planistycznych, tj. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, której to wydanie ma wpływ na określenie wysokości odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości; 5) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji odniesienia się do dowodu w postaci operatu szacunkowego ustalającego wysokość odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości złożonego przez skarżącego. Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz: 1. na podstawie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 2. zasądzenie od Wojewody Z. na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem kwestionowaną decyzję wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i to w ich wzajemnej łączności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) – wyrok SN z 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94). W orzecznictwie zwraca się uwagę, że naruszenie obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego może polegać na tym, że organ administracji publicznej nie dostrzeże, iż poszczególne środki dowodowe wykazują sprzeczności. W wyroku NSA w Warszawie z 30 grudnia 1980 r., sygn. akt SA 645/80 stwierdzono, że: "Zaniedbanie organu administracji państwowej w kwestii ustosunkowania się do istotnych różnic w opiniach biegłych powołanych w sprawie, zaniechanie skonfrontowania tych rozbieżnych opinii w toku postępowania administracyjnego, w związku z czym uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia tych kwestii, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy". Zasadniczym dowodem w postępowaniu, którego celem jest ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony przez uprawnioną do tego osobę, a więc rzeczoznawcę majątkowego. Wielokrotnie akcentowane w orzecznictwie sądowym cechy formalne tego rodzaju dowodu w postępowaniu administracyjnym jakim jest operat szacunkowy oraz przewidziany prawem szczególny, dodatkowy względem innych środków dowodowych wykorzystywanych w postępowaniu administracyjnym tryb jego weryfikacji sprawiają, że do zakwestionowania wartości dowodowej tego środka dowodowego może dojść zasadniczo wyłącznie w wypadku wykazania, że operat zawiera ewidentne błędy, które w sposób nie budzący wątpliwości dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2916/16). Podważenie takiego dowodu jest generalnie możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii - dotyczącej tej samej nieruchomości - sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. W szeregu wyroków sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że w celu podważenia operatu strona powinna złożyć organowi kontroperat, z którego wynika, że istnieją rozbieżności w ocenie specjalistów, bądź przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 493/18, wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 591/18 i z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 587/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1217/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1167/17). Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego podważając prawidłowość operatu wykonanego na zlecenie organu I instancji przedłożyła wraz z pismem z dnia 5 lutego 2018 r. sporządzony na jej zlecenie kontroperat, mający stanowić dowód w sprawie i podstawę do zakwestionowania poprawności dokonania wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego H. S.. Operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego R. N. z dnia [...] r. wpłynął do organu I instancji w dniu 8 lutego 2018 r., w więc przed wydaniem przez ten organ decyzji z [...] r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji, jak i organu odwoławczego nie wynika, aby przedłożony przez stronę operat szacunkowy został poddany jakiejkolwiek ocenie. Faktu jego złożenia do akt sprawy nie odnotowały organy nawet w opisie przebiegu postępowania. Skoro próba zakwestionowania przez stronę operatu szacunkowego może polegać na przedłożeniu kontroperatu lub zwróceniu się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, to organ nie może pominąć milczeniem faktu przedłożenia takowego operatu. Z niewyjaśnionych przyczyn organy nie przedstawiły swojego stanowiska co do złożonego przez stronę dowodu w sprawie. Pominięcie tak istotnego dowodu i oparcie rozstrzygnięcie wyłącznie na części materiału dowodowego, bez wyjaśnienia przyczyn odmowy przyznania wartości dowodowej innym dowodom w sprawie, stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które w badanej sprawie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ocenić złożony przez stronę dowód w postaci operatu szacunkowego w pierwszym rzędzie pod względem celu wyceny, przydatności w postępowaniu oraz spełnienia wymogów formalnych. Następnie, w zależności od wyniku poczynionych ocen, rozważyć, czy w przypadku istotnych rozbieżności operatów szacunkowych sporządzonych dla tożsamego celu wyceny nie zachodzi konieczność zwrócenia się o ocenę prawidłowości ich sporządzenia przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Dla ostatecznego zajęcia stanowiska w sprawie pomocne mogłoby okazać się również uzyskanie informacji o wyniku skargi wniesionej przez stronę skarżącą na rzeczoznawcę majątkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podsumowując, wobec dostrzeżonych uchybień natury procesowej i ich potencjalnej wagi dla ostatecznego wyniku rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi ([...] zł) oraz ustanowienie pełnomocnika ([...] zł), orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265).