II SA/Sz 1056/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Spółka na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania na budynek sąsiedni I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej Spółka Kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej przywoływany także jako: "PINB" w K., Organ powiatowy) został zobowiązany postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej przywoływany także jako: "ZWINB") z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], do załatwienia sprawy oddziaływania oświetlenia obiektu usługowo-handlowego, należącego do D. SA z siedzibą w K. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), położonego przy ul. [...], na działce nr [...], w miejscowości S., na sąsiednią nieruchomość, obejmującą działkę nr [...], należącą do B. i K. P.. 2. Decyzją PINB w K. z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] umorzył postępowanie znak [...] w części dotyczącej negatywnego oddziaływania oświetlenia — to jest lampy halogenowej umiejscowionej nad wejściem na zaplecze obiektu D. w S. oraz lamp ustawionych na terenie parkingu tego obiektu — na budynek zlokalizowany na działce nr [...] obr. S. należący do pp. B. i K. P.. 3. B. i K. P. odwołali się od ww. decyzji pismem z dnia [...] lipca 2021 r. 4. Decyzją z dnia [...].09.2021 r. nr [...], ZWINB w S. uchylił decyzję PINB w K. z dnia [...].06.2021 r. znak [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. W uzasadnieniu Organ wskazał, że załączone do akt sprawy opracowanie techniczne z dnia [...] października 2021 r., sporządzone przez M. G. nie zawiera części opisowej, w tym charakterystyki przedmiotu opracowania, oceny analizowanego stanu i wniosków, spisu zawartości oraz podstawowych danych - takich jak: nazwa, adres obiektu budowlanego i nr ewidencyjny działki, na której obiekt jest usytuowany, imienia i nazwiska lub nazwy zleceniodawcy oraz jego adresu, określenia celu i zakresu opracowania. W ocenie Organu, pozyskana przez Organ powiatowy - cyt.: "opinia uzupełniająca" do ww. opracowania - ww. pismo D. SA z dnia [...] maja 2021 r. - podpisana przez jego autora nie może zastąpić części opracowania, którego braki wykazano powyżej. Ponadto z treści ww. pisma nie wynika jednoznacznie jakiego obiektu ono dotyczy. 5. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając decyzji naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 z późn. zm.), poprzez błędne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2021 została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że Organ odwoławczy winien wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Skarżącej ZWINB w S. wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszeń prawa. Nie wskazał w treści decyzji z jakich przyczyn nie uwzględnił uzupełnienia przedstawionego opracowania technicznego przez autora opracowania co do oświetlenia w zakresie potwierdzenia przez autora opracowania, że opracowanie to dotyczy nieruchomości spółki położnej w S. - działka nr [...] oraz nie uwzględnił oświadczenia D. z dnia 4 czerwca 2021 r., iż oświetlenie nad strefą dostaw zostało wyregulowane. Dalej, jak wskazała Skarżąca, Organ nawet nie wskazał, jak brak powyższego mógł mieć istotny wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia, zwłaszcza w odniesieniu do okoliczności, iż p. P. zostali poinformowani o treści opracowania i oświadczeniu D. pismem organu z dnia 9 czerwca 2021 r. (p. P. potwierdzili obiór ww. pisma) z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Skarżąca wskazała także, że w toku postępowania przed Organem II instancji, organ ten może korzystając z uprawnień określonych wart. 138 § 1 i 2 k.p.a. i zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego np. poprzez wezwanie Spółki do uzupełnienia braków opracowania w zakresie opisu nieruchomości (położenie, nr działki). Wreszcie zdaniem Skarżącej, ZWINB w S. nie wskazał żadnego przepisu w zakresie uchybień procesowych PINB w K. przemawiających za wydaniem decyzji kasatoryjnej, jak nie wskazał, żadnego przepisu także prawa materialnego który został naruszony przez PINB w K., a który z kolei mogły naruszyć interes strony. 6. W odpowiedzi na sprzeciw Organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: 7. Kontroli Sądu poddana została decyzja wydana przez Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., doprowadzając do uznania, że sprzeciw miał uzasadnione podstawy. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej określanej jako "P.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi również wtedy, gdy organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zgodnie z art. 151a P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1), w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). W judykaturze przyjmuje się także, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, ten i inne przytaczane wyroki dostępne pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), jednak co również nie budzi wątpliwości w orzecznictwie – jest przeprowadzana w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Brzmienie przepisu art. 64e P.p.s.a. nie wyłącza również kompetencji sądu do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3139/20). Sąd nie ma podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3517/18). 8. W postępowaniu administracyjnym przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich ustalenie, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Wynikająca z art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności nie oznacza bowiem, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Zgodnie z treścią wyżej przywołanego art. 136 ust. 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Innymi słowy, kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). 9. Na gruncie rozpoznawanej sprawy Organ odwoławczy jako przyczynę wydania decyzji kasacyjnej wskazał, że opracowanie techniczne z dnia [...] października 2021 r., "nie zawiera części opisowej, w tym charakterystyki przedmiotu opracowania, oceny analizowanego stanu i wniosków, spisu zawartości oraz podstawowych danych - takich jak: nazwa, adres obiektu budowlanego i nr ewidencyjny działki, na której obiekt jest usytuowany, imienia i nazwiska lub nazwy zleceniodawcy oraz jego adresu, określenia celu i zakresu opracowania. Organ odwoławczy wskazał, że "pozyskana przez organ powiatowy opinia uzupełniająca do ww. opracowania - ww. pismo D. SA z dnia [...] maja 2021 r. - podpisana przez jego autora, P. M. G. , nie może zastąpić części opracowania, którego braki wykazano powyżej. Ponadto z treści ww. pisma nie wynika jednoznacznie jakiego obiektu ono dotyczy". Uwzględniając powyższe, zdaniem Organu "zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2021 r., umarzającą postępowanie dotyczące oddziaływania oświetlenia ww. obiektu usługowo-handlowego i jego otoczenia na ww. nieruchomość Państwa B. i K. P., należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując organowi powiatowemu, aby dokonał ponownego rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy uzupełniony o ww. braki". 10. W tym miejscu Sąd zauważa, że Organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną, nie stwierdził, że Organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, ani nie wskazał jaki przepis postępowania został naruszony w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez Organ drugiej instancji. Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji wszystkich spornych elementów sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny) wskazać należy, że z uzasadnienia decyzji Organu odwoławczego nie wynika, że Organ ten dostrzega w decyzji Organu I instancji jakiekolwiek uchybienie. Dostrzeżone przez Organ II instancji braki w dokumentacji mogły być uzupełnione z powodzeniem przez Organ odwoławczy. Owszem, postępowanie wyjaśniające Organu pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem mógł uzupełnić Organ Ii instancji w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. Wynikająca z art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności nie oznacza bowiem, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). 11. W zawisłej przed Sądem sprawie, ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie określonym przez art. 64e P.p.s.a. doprowadziła do uznania, że sprzeciw jest zasadny, bowiem nie istniały przyczyny uzasadniające wydanie przez Organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten Organ z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., i co obligowało Sąd do wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Z wyżej wymienionych przyczyn, na podstawie art. 151a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o jej uchyleniu. 12. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 P.p.s.a., 13. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ odwoławczy uwzględni przedstawioną ocenę prawną, co do warunków umożliwiających zastosowanie przez organ art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. art. 136 K.p.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. pamiętając jakie wady uprawniają do wydania decyzji kasacyjnej oraz o tym, że powołanie się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. jest skuteczne tylko wtedy, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie może być wyjaśniony w trybie art. 136 k.p.a. Mając jednocześnie na uwadze, że zasadą w postępowaniu odwoławczym jest merytoryczne załatwienie sprawy.