II SA/Sz 1072/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., zwany dalej "PINB w G.", po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...], znak: [...], wydaną na podst. art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał A.M. rozbiórkę budynku biurowo-letniskowego z częścią gospodarczą, wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], gm. [...]na terenie działki nr [...] (dawna działka nr [...]) bez pozwolenia na budowę. Od ww. decyzji odwołała się A.M. właścicielka nieruchomości przy ul. [...] w [...], zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu: - naruszenie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż istnieje podstawa do nałożenia na skarżącą rozbiórki całego obiektu będącego przedmiotem tego postępowania, - naruszenie przepisów art. art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i pominięcie wniosków dowodowych wyrażonych przez skarżącą w piśmie z dnia [...], oświadczenia S.J. wyrażonego w piśmie z dnia [...] oraz oświadczeń świadków skarżącej dołączonych do odwołania od decyzji PINB w G. z dnia [...], - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do ww. wniosków dowodowych oraz nie wyjaśnienie, w jaki sposób rzekomo miał być przesunięty budynek będący przedmiotem tego postępowania. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o umorzenie postępowania organu I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.M., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., z dnia [...], znak: [...], nakazującej "Pani A.M. rozbiórkę budynku biurowo-letniskowego z częścią gospodarczą, wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] , gm. [...]na terenie działki nr [...] (dawna działka nr [...]) bez pozwolenia na budowę" i zobowiązującej inwestora do wykonania prac rozbiórkowych pod nadzorem uprawnionej osoby, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji ustalił, że z akt sprawy wynika, iż PINB w G. po otrzymaniu od A.M. pisma w sprawie zmiany gabarytów budynku gospodarczo-biurowego, położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], w dniu [...] przeprowadził oględziny tego budynku i stwierdził, że jest on wybudowany w technologii tradycyjnej: fundamenty budynku betonowe, ściany murowane z bloczków z betonu komórkowego, dach drewniany jednospadowy, kryty blachą profilowaną. Budynek posiada wymiary ca 18,65 m x 4,95 m. Przy wschodniej ścianie budynku istnieje dobudówka o wymiarach 2,21 m x 2,31 m. W budynku wydzielono cztery umeblowane pokoje z łazienkami, pomieszczenie kuchenne z zamontowanym zlewozmywakiem i gazowym podgrzewaczem wody. Poza tym ustalono, iż decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...], znak: [...], udzielono A.M. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego o łączną powierzchnię zabudowy 17,1 m2 budynku gospodarczo-biurowego. S.J. (ojciec i pełnomocnik strony) odnosząc się do pisma A.M. w sprawie zmiany gabarytów budynku biurowo-gospodarczego do protokołu wyjaśnił, że przedmiotowy budynek był wybudowany przez niego w miejscu wcześniej istniejącego starego, zniszczonego budynku. W latach [...] wykonał nowe fundamenty, ściany i dach. W roku [...] budynek został nabyty od Gminy [...] przez A.M. W roku [...] rozebrał ścianę przy granicy. W wyniku rozbiórki tej ściany szerokość budynku gospodarczo-biurowego zmniejszyła się o ca 1,0 m. Według oświadczenia, S.J. budynek ten nadal jest użytkowany jako gospodarczo-biurowy. Nie dokonano zmiany sposobu użytkowania. Na roboty, w wyniku, których rozebrano tylną ścianę nie okazano stosownego pozwolenia. S.J. do protokołu wniósł uwagę, że ścianę zewnętrzną przy granicy z działką sąsiednią rozebrał bez pozwolenia, gdyż sąsiad puścił specjalnie wodę pod fundament i ściana w wyniku tego uległa uszkodzeniu i groziła zawaleniem (częściowo sama się zawaliła ). Po odczytaniu protokołu został on podpisany przez S.J.. W celu udokumentowania stanu istniejącego PINB w G. wykonał dokumentację fotograficzną, którą dołączył do akt sprawy. W oparciu o dokonane ustalenia i zebrany materiał dowodowy, PINB w G. zawiadomieniem z dnia [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku biurowo-gospodarczego na budynek letniskowy, położonego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], i po jego przeprowadzeniu decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał A.M. rozbiórkę budynku biurowo-letniskowego z częścią gospodarczą. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...], znak: [...], uchylił ww. decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując między innymi na niewłaściwe ustalenie stron postępowania, a także na brak wzajemnego powiązania pomiędzy wydanym rozstrzygnięciem a wszczęciem postępowania (chodzi o tryby postępowania dot. art. 50-51 i art. 48 prawa budowlanego) i zalecając, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jeżeli organ powiatowy uzna, iż nie ma do czynienia z przebudową i zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego tylko z samowolą budowlaną podlegającą przepisom art. 48 ustawy Prawo budowlane, umorzył wszczęte zawiadomieniem z dnia 13 listopada 2013 r. postępowanie i wszczął nowe, stosownie do dokonanych ustaleń. PINB w G. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy opierając się o zebrany materiał w sprawie, w tym między innymi o: dokumentację opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. H.D., opinię biegłego sądowego z zakresu geodezji i kartografii mgr inż. W.S. z dnia [...], w której zostało stwierdzone: budynek gospodarczy na działce nr [...] nie jest identyczny z budynkiem widocznym na tej mapie, jest to nowy budynek, zbudowany w innym miejscu niż poprzedni, mapę do celów projektowych, opracowaną w [...]r. przez uprawnionego geodetę W.Ł., która przedstawia istniejący wówczas budynek znajdujący się w zakresie opracowania, który jest usytuowany na granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr ew. [...], i który jest zupełnie innym obiektem, inaczej usytuowanym i o innych gabarytach niż obecny budynek (porównanie mapy z [...]r. i [...]r. dowodzi temu, że obecnie istniejący obiekt powstał pod rządami obecnie obowiązującej ustawy), pismo A.M. z dnia [...], w którym skarżąca wskazuje na zmianę gabarytów budynku gospodarczo- biurowego i jego położenia na działce nr [...] (danej nr [...]) przy ul. [...] w [...]uznał, iż ma do czynienia z samowolą budowlaną podlegającą przepisom art. 48 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym, zawiadomieniem z dnia [...], wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku biurowo-letniskowego z częścią gospodarczą na nieruchomości przy ul[...] w [...] (dz. nr [...]) stanowiącej własność A.M. bez pozwolenia na budowę i po ustaleniu aktualnego kręgu stron postępowania wydał w dniu [...] zaskarżoną decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazując A.M. rozbiórkę ww. obiektu budowlanego. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, iż podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji jest przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl tego artykułu właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego. Przepis ten odwołuje się do ust. 2 art. 48, w którym uregulowano dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia. Natomiast art. 48 ust. 4 ustawy obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, dopiero w przypadku niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 art. 48. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji, po wszczęciu postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, nie nałożył na inwestora obowiązków wynikających z treści art. 48 ust. 3 tej ustawy. Wobec niedopełnienia procedury przewidzianej w art. 48 ust. 3 ww. ustawy, organ odwoławczy stwierdził, że w takich okolicznościach PINB w G. nie miał podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji powołując się na przyczyny wskazane w ust. 4 art. 48. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie - art. 48 ustawy - Prawo budowlane, przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w stosunku do skarżącej istnieje podstawa do zastosowania procedury z ww. przepisu; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wniosków dowodowych składanych przez skarżącą wyrażonych w piśmie z dnia [...] oraz dowodów w postaci oświadczenia S.J. wyrażonego w piśmie z dnia z dnia [...] jak i oświadczeń E.P., K.W. i B.J. dołączonych do odwołania od decyzji PINB w G. z dnia [...]; - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do wniosków dowodowych skarżącej wyrażonych w piśmie z dnia [...] oraz dowodów w postaci oświadczenia S.J. wyrażonego w piśmie z dnia z dnia [...] jak i oświadczeń E.P., K.W., B.J. dołączonych do odwołania od decyzji PINB w G. z dnia [...] oraz nie wyjaśnienie w jaki sposób rzekomo miał być przesunięty ww. budynek; - art. 15 w zw. 127 § 2 K.p.a., poprzez brak rozpoznania sprawy dwukrotnie, poprzez organ odwoławczy, który nie przeprowadził żadnych czynności, przyjmując za własne ustalenia poczynione przez organ I instancji w niniejszym postępowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do braku ustalenia prawidłowego przedmiotu sprawy, zgodnego z wnioskiem skarżącej, podczas gdy samodzielne przeprowadzenie postępowania odwoławczego przez WINB umożliwiłoby ustalenie żądania skarżącej i przedmiotu sprawy i stwierdzenie tym samym wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji, czemu organ odwoławczy uchybił; 3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na bezzasadnym przyjęciu, że ww. budynek został postawiony bez pozwolenia na budowę przez S.J. w pobliżu miejsca gdzie stał stary budynek rozebrany przez niego w latach [...], a następnie w roku [...] został przesunięty o około metra od granicy w wyniku rozbiórki ściany budynku. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie w całości powyższej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji PINB w G. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, w zakresie postępowania dowodowego, wniósł o: 1. dopuszczenie dowodu z zeznań niżej wymienionych świadków: B.J., D.S., K.W., E.P., W.Z., M.K., S.J., 2. dopuszczenie dowodu z przesłuchania uczestniczki postępowania A.M., - wszystkich wyżej wskazanych osób na okoliczność czasookresu posadowienia przedmiotowego budynku, miejsca jego pierwotnego usytuowania oraz braku jakichkolwiek zmian w tym zakresie, a nadto S.J. na okoliczność sprecyzowania wypowiedzi dotyczących rozebrania ogrodzenia/muru zawartych przez niego w złożonym w sprawie oświadczeniu i rozumienia przez świadka przekazanych treści, 3 dopuszczenie dowodu z dokumentu z dnia [...] - Protokołu oględzin robót budowlanych lub obiektu budowlanego, dokumentu z dnia [...] - Protokołu oględzin robót budowlanych lub obiektu budowlanego, 4. dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego mgr inż. W.S. w przedmiocie jakiego budynku dotyczy sformułowanie opinii dotyczącej budynku gospodarczego i jego usytuowania z dnia [...], a mianowicie "Jak wynika z porównania położenia obu budynków, aktualnie istniejący budynek gospodarczy na działce nr [...] nie jest identyczny z budynkiem widocznym na mapie, jest to nowy budynek, zabudowany w innym miejscu niż poprzedni", 5. dopuszczenie dowodu z dokumentacji fotograficznej przedmiotowego budynku znajdujących się w zasobach PINB w G., 6. zażądanie informacji od Agencji Mieszkaniowej, w tym dokumentacji dotyczącej procesu budowlanego przeprowadzonego na przedmiotowej działce, jeżeli jest w posiadaniu tego organu, 7. dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa na okoliczność, czy przedmiotowy budynek zmienił obrys i położenie na podstawie wieku fundamentów oraz usytuowania jego położenia na mapach dostępnych w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Kartograficznej i Geodezyjnej w G. oraz posiadanych przez uczestniczkę, - wszystkie wyżej wskazane dowody (pkt 3-7) na okoliczność czasookresu posadowienia przedmiotowego budynku, miejsca jego pierwotnego usytuowania oraz braku jakichkolwiek zmian w tym zakresie. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. uchylił decyzję PINB w G. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wobec niedopełnienia przez PINB w G. procedury przewidzianej w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ powiatowy nie miał podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji powołując się na przyczyny wskazane w ust. 4 art. 48. Nakazał również przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ powiatowy zastosować procedurę przewidzianą w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Z powyższą decyzją nie można się zgodzić. Na wstępie należy bowiem dodać, iż co prawda skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji PINB w G., jednakże z zupełnie innych powodów niż te, dla których została ona faktycznie uchylona. Po pierwsze należy wskazać, że budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania został wybudowany zgodnie z przepisami z zakresu prawa budowlanego, z ramienia organów wojskowych, gdy teren znajdował się pod ich zarządem. Chociażby tylko z tego powodu kwestia zastrzeżeń co do legalności nie może dotyczyć całego budynku. Ponadto zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Burmistrza T. z dnia [...], zrealizowana inwestycja polegająca na budowie na działce nr [...]w obrębie geodezyjnym [...] budynku biurowo-letniskowego z częścią gospodarczą nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budynek w obecnym kształcie został przejęty przez moich rodziców, a następnie przeze mnie. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji nie sprostał większości wymogów wynikających z przepisów postępowania administracyjnego, tym samym nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć istotne znaczenie dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do żadnego z dowodów i żądań składanych przez skarżącą w toku postępowania, naruszając art. 78 § 1 K.p.a. Organ I instancji wysnuł błędne wnioski z nieprecyzyjnej wypowiedzi sformułowanej przez S.J., który przedstawiał fakt rozebrania części ogrodzenia mającego wygląd muru/ściany. Na uchybienia te w ogóle organ odwoławczy nie zwrócił uwagi. Nieodniesienie się do wniosków dowodowych składanych przez skarżącą - świadczy również o naruszeniu art. 80 K.p.a. z którego wynika, że organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ powinien zatem dokonać oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz we wzajemnej łączności. Organy nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego a ponadto nie uzasadniły w sposób należyty dlaczego zastosowały taki a nie inny przepis prawa materialnego. Ponadto ZWINB w S. w uzasadnieniu powyższej decyzji nie wyjaśnił w jaki sposób rzekomo miał być przesunięty przedmiotowy budynek, na wschód, zachód, północ, południe. Podkreślenia wymaga również nierzetelność protokołu oględzin robót budowlanych lub obiektu budowlanego, sporządzonego w dniu [...]. Osoba sporządzająca protokół w początkowej formie prawidłowo zapisała (ostatni wiersz pierwszej strony), że rozebrano "ścianę przy budynku". Następnie, w niewyjaśnionych okolicznościach dokonano przekreślenia słowa "budynku", a dopisano "granicy", co całkowicie zmieniło sens wypowiedzi. Organy przyjęły, że S.J. rozebrał stary zniszczony budynek w latach [...] i w niedalekim pobliżu wybudował nowy bez pozwolenia na budowę. Tymczasem S.J. w piśmie z dnia [...] złożył oświadczenie, w którym jednoznacznie podkreślił, że nie składał żadnego oświadczenia o dokonaniu rozbiórki budynku gospodarczego w latach [...], ponieważ przed rokiem [...]w miejscu obecnego budynku biurowo-gospodarczego nic nie stało. Budynek biurowo-gospodarczy znajdujący się przy ul. [...] w [...], gm. [...]został wybudowany w latach [...] - co potwierdza mapa geodezyjna i dokumentacja będąca w posiadaniu PINB w G. zgodnie z pozwoleniem na budowę, przez organy wojskowe posiadające wówczas władztwo nad tym terenem. Ww. budynek biurowo-gospodarczy został zakupiony wraz z domem mieszkalnym oraz zabudowaniami gospodarczymi oraz biurowo-gospodarczymi przez A.M. w [...]r. od Gminy-T. Natomiast w roku [...] przeprowadzono modernizację tego budynku, a następnie decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...][...] zezwolono na jego użytkowanie. Budynek biurowo-gospodarczy od jego wybudowania w [...] r. oraz po przeprowadzeniu modernizacji posiadał 4 pokoje z węzłami sanitarnymi oraz pomieszczenie gospodarcze ze zlewozmywakiem i gazowym podgrzewaczem wody. W protokole oględzin robót budowlanych z dnia [...] wyraźnie wskazano, że są to 4 pokoje z łazienkami i pokoje biurowe. Ponadto ww. budynek od czasu jego wybudowania w latach [...] nie był przesuwany. W roku [...] S.J. rozebrał istniejące poprzednio ogrodzenie, a nie ścianę budynku. Rzekome przebudowanie budynku i oddalenie go od granicy na około metr w ogóle nie miało miejsca. Organ przyjął powyższe założenia stąd, że błędnie zrozumiał pismo z dnia [...]. W piśmie tym mowa była jedynie o postawieniu ogrodzenia-płotu, ale nie, że była to ściana budynku w trwały sposób z nim powiązana. W protokole oględzin robót budowlanych z dnia [...] wskazano także błędnie, że: "Pan J. wyjaśnił, że ok. [...] r. rozebrał ścianę przy granicy". Należy to ocenić jako błąd popełniony przez osobę sporządzającą protokół. Wypowiedź dotyczyła bowiem rozebrania części ogrodzenia, które miało formę muru/ściany, nie zaś rozebrania ściany budynku. Dodatkowo skarżący wskazał, że oparcie decyzji m.in. na opinii biegłego sądowego mgr inż. W.S. sporządzonej dla Sądu Rejonowego w G. do sprawy sygn. akt [...] z dnia [...] jest bezpodstawne. Powyższa opinia z zakresu geodezji i kartografii dotyczy bowiem przebiegu granicy nieruchomości oraz zajęcia pasa gruntu działki nr [...] przez część budynku gospodarczego usadowionego na działce [...] a nie posadowienia budynku stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. W powyższej opinii brak jest jakiekolwiek wzmianki, że budynek biurowo-gospodarczy wybudowany w latach [...] był przebudowany, przesuwany lub zmieniał swoje położenie. Wypowiedź biegłego, w celu wykorzystania jego wiedzy specjalistycznej, wymagała więc doprecyzowania. Tymczasem organ dokonał własnej, błędnej interpretacji opinii, która została wykonana na zlecenie zupełnie innego organu (sądowego) i w ramach postępowania prowadzonego w zupełnie innym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art.106 § 3 ww. ustawy sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W skardze złożony został wniosek o przeprowadzenie dowodów z przesłuchań świadków, którego przeprowadzenie z uwagi na brzmienie zacytowanego przepisu jest przed sądem w ogóle niemożliwe. Pozostałe dowody z dokumentów, choć co do zasady możliwe do przeprowadzenia, z pewnością nie przyczyniłyby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nadto spowodowałyby nadmierne przedłużenie sprawy. Związane jest to z faktem, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., a więc nie rozstrzyga ona sprawy merytorycznie, a jedynie uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś dowody miałyby być przeprowadzone na okoliczności związane z ustaleniem stanu faktycznego niezbędnego do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Przepis art. 138 § 2 K.p.a., zdanie drugie, pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Powołany przepis nie wprowadza związania na kolejnych etapach prowadzonego postępowania oceną prawną zaprezentowaną przez organ odwoławczy. Nie można zatem skutecznie formułować twierdzeń, iż organ I instancji nie będzie badał jakiś elementów stanu faktycznego sprawy tylko dlatego, że zaakceptował je organ odwoławczy (wyrok NSA sygn. akt II OSK 1422/13). Natomiast organ I instancji, który otrzymuje sprawę do ponownego rozpatrzenia może nie tylko poprzestać na uzupełnieniu sprawy w sposób wskazany przez organ odwoławczy, może też uzupełnić postępowanie dowodowe w każdy sposób zmierzający do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W tym zakresie szczególną rolę mogą odgrywać wnioski dowodowe strony, właściwie uzasadniające konieczność przeprowadzenia każdego dowodu na wskazaną okoliczność. Zaskarżona decyzja podjęta została w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przepisie tym wyraźnie zatem wyodrębniono dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, po pierwsze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13 ). Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do dokonania oceny, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a., a jedynie w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Kwestia zastosowania w sprawie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane została w sprawie przesądzona w momencie wydania decyzji umarzającej postepowanie w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku biurowo-gospodarczego (decyzja PINB w G. z dnia [...] - ostateczna). W niniejszej sprawie PINB w G. jednakże odstąpił od wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane choć z jego własnych ustaleń nie wynika, iż samowolna budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż dopóki organ nadzoru budowlanego nie będzie dysponował materiałem wskazującym na brak spełnienia, choćby jednej z przesłanek dopuszczających legalizację samowoli budowlanej, o których mowa w akt. 48 ust. 2 ww. ustawy, nie może odstąpić od wydania postanowienia, zobowiązującego inwestorów do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki. Podkreślić należy, że nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki, z tego też względu nie można stosować tej sankcji w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny. W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 80 K.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei na podstawie art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Organ ma zatem obowiązek jasno i należycie uzasadnić swoje zdanie, a w szczególności, wskazać na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Sąd zauważa, umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku biurowo-gospodarczego na działce [...] w [...] automatycznie nie spowodowało, że dowody przeprowadzone w tamtym postępowaniu stały się dowodami w niniejszym postępowaniu, organ bowiem winien je włączyć do prowadzonego obecnie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji organ odwoławczy wydając decyzję o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie przekroczył swoich uprawnień, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego na wstępie kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ prawa nie naruszył. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.