II SA/Sz 1074/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości gruntowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z. D. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 136, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. C., działającego w imieniu spadkobierców H. D., o zwrot wywłaszczonych nieruchomości gruntowych położonych w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta K., w rejonie ulic S. – Z. – S., Starosta K. odmówił zwrotu nieruchomości gruntowych oznaczonych jajko działki ewidencyjne o numerach: - [...] o łącznej powierzchni [...] ha – stanowiącej własność Gminy Miasta K., - [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Gminy Miasta K., w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w K., - [...] o pow.[...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow.[...] ha, [...] o pow.[...], [...] o pow.[...] ha – stanowiące własność osób trzecich. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podał, że wnioskiem z dnia [...] r. uzupełnionym następnie w dniu [...] r. – J. C. działający w imieniu spadkobierców H. D. wystąpił do Prezydenta Miasta K. o zwrot nieruchomości gruntowych, położonych w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta K., w rejonie ulic S. – Z. Ponadto pismem z dnia [...] r. oraz [...] r. pełnomocnik stron uzupełnił wniosek poprzez dołączenie żądań pozostałych spadkobierców H. D. uprawnionych do zwrotu przedmiotowej nieruchomości niewystępujących we wniosku z dnia [...] r. załączając orzeczenia stwierdzające nabycie spadku. W dalszej części uzasadnienia Starosta K. podał, że z przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin nieruchomości wynikało, że część nieruchomości obejmuje działki stanowiące aktualnie własność osób fizycznych, które zostały zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Pozostała część nieruchomości stanowiąca własność osób fizycznych jest niezabudowana, a działki będące własnością Gminy Miasta K. są częściowo porośnięte drzewostanem i stanowią zieleń parkową. Pozostałe część nieruchomości przeznaczona jest pod drogi i ciągi piesze. Ponadto organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przeniesienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na mocy umowy sprzedaży zawartej przez spadkobierców H. D.: C. D., I. P., N. D. i N. R. aktem notarialnym z dnia [...] r. (Rep. [...]), zawartym pod rządami ustawy z dnia [...] r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec powyższego, zdaniem organu, brak jest podstaw prawnych dla uznania, iż stronom przedmiotowego postępowania przysługuje prawo zwrotu wnioskowanej nieruchomości, gdyż z treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, wynika, że w trybie administracyjnym może nastąpić wyłącznie zwrot "wywłaszczonej" nieruchomości lub jej części. W ocenie organu konstrukcja przepisów powołanej ustawy w tym art. 216 determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w art. 136 ust. 3 ustawy, które odnosi się do nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczeniowej sensu stricte, czyli na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym. Starosta K. podkreślił, że nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. nie można traktować jako wywłaszczenia nieruchomości, zatem niedopuszczalna jest droga administracyjna do ubiegania się o odzyskanie własności nieruchomości przez ich poprzednich właścicieli lub spadkobierców. Kwestionując powyższą decyzję, pełnomocnik spadkobierców J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy. Ponadto zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak oznaczenia stron postępowania oraz ogólnikowe podanie podstawy prawnej, a także naruszenie przepisu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 1603 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania: N. R., Z. D., R. P., A. D., K. D., K. W., D. B. W., A. K., A. J., S. W., M. W., A. W., M. W. reprezentowanych przez pełnomocnika J. C., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podał, że umową sprzedaży z dnia [...] r. Skarb Państwa nabył od C. D., I. P., N. D., N. R. prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha – na cele określone w art. 50 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z § 3 aktu notarialnego cenę sprzedaży ustalono na kwotę [...] zł. W dalszej części uzasadnienia organ drugiej instancji podniósł, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, uznając przy tym za prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji, iż umowy sprzedaży z dnia [...] r. nie można traktować jako wywłaszczenia nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – na żądanie poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W tej sytuacji, w ocenie organu, żądanie zwrotu dotyczyć może wyłącznie nieruchomości wywłaszczonej, czyli takiej, w stosunku do której nastąpiło pozbawienie lub ograniczenie prawa własności w drodze decyzji – co wynika z treści art. 112 ust. 3 ustawy. Przypadki zastosowania art. 136 ust. 3 ustawy w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 216. zgodnie z tym przepisem art. 216 nie przewiduje zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy zawartej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem organu treść art. 53 ust. 1 ustawy z 1985 r. wskazuje na zasadę, że wywłaszczenie może nastąpić tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy, w związku z tym, że ustawa nie zawierała żadnych przepisów szczególnych dotyczących treści i formy umowy kupna nieruchomości, zatem miały do niej zastosowanie w pełnym zakresie przepisy prawa cywilnego. Organ drugiej instancji podniósł, że poprzedni właściciel, który zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w okresie obowiązywania ustawy z dnia [...] r. nie może, bez szczególnej podstawy prawnej, występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu. W ocenie organu, nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy umowa ta zawarta została w wyniku rokowań prowadzonych przed wszczęciem postępowania, czy też strony zawarły ją już w toku postępowania wywłaszczeniowego. Czas w jakim doszło do sporządzenia aktu notarialnego nie wpływał na charakter umowy, która stanowi czynność cywilnoprawną. Nawet gdyby umowa taka zawarta była w toku już wszczętego postępowania wywłaszczeniowego, to brak jest podstawy prawnej pozwalającej przyjąć, że w tej sytuacji taka umowa przybiera charakter decyzji kończącej to postępowanie. Ponadto Wojewoda odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że faktycznie organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na braku precyzyjnego oznaczenia stron postępowania, wskazując tylko pełnomocnika stron będących spadkobiercami po H. D., które to naruszenie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy i prawidłowość rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie uznał również za uzasadniony zarzut polegający na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, bowiem Starosta wskazał, że rozstrzygnął na podstawie art. 136, art. 142 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami – na których oparł swoją decyzję. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. D. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty K., a także obciążenie Wojewody kosztami postępowania. Zdaniem skarżącego, błędne jest stanowisko organów polegające na uznaniu, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, bowiem z treści art. 216 ust. 1 ustawodawca wskazał, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa. W istocie nieruchomości, o których mowa w skarżonej decyzji, zostały nabyte przez Skarb Państwa na z góry określony cel – pod potrzeby związane z budową szpitala, a następnie stały się przedmiotem innego przeznaczenia, w tym pod budownictwo indywidualne i jednorodzinne. Skarżący zaznaczył, że nabycie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa i zostało dokonane pod zagrożeniem wywłaszczenia, bowiem groźba wywłaszczenia została wyraźnie zapisana w umowie zawartej w formie aktu notarialnego, znajdującego się w aktach sprawy. W ocenie skarżącego błędne jest stanowisko Wojewody polegające na stwierdzeniu, iż przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami przejętych lub nabytych na rzecz skarbu Państwa w drodze umowy zawartej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż z przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 wynika, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto Z. D. podniósł, że organ odwoławczy naruszył art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem przed wydaniem skarżonej decyzji nie powiadomił pełnomocnika o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonych dowodów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynów z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, a Sąd nie podzielił stanowiska organów obu instancji zawartego w przedmiotowych decyzjach. Zdaniem Sądu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "ustawą", w myśl którego przepisy rozdziału 6 działu III ustawy (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych nar rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Trzeba też zaznaczyć, że [...]r. weszła w życie zmiana ustawy, dokonana ustawą z 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492). Wspomniana nowela ma istotne znaczenie dla wykładni przepisu art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy na co zwracały uwagę sądy administracyjne w wyrokach I OSK 1863/06 z 19 grudnia 2007r. w Warszawie i IISA/Lu 370/08 WSA Lublinie. Wykładnia wspomnianego przepisu powinna rozstrzygnąć, czy jego treść obejmuje nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy kupna-sprzedaży, dokonanej w formie aktu notarialnego w okresie obwiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przedmiotowej sprawie jest okolicznością bezsporną, że [...]r. został zawarty akt notarialny w K. sprzedaży Skarbowi Państwa działki położonej w obrębie nr [...] w K., o której zwrot występuje obecnie skarżący. Należy więc ustalić jaka była podstawa prawna wspomnianej umowy notarialnej. W myśl art. 50 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele, m.in. uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (art. 50 ust.1 pkt 2) lub skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego (art. 50 ust.1 pkt 3). Warty podkreślenia jest też art. 53 ust.1 tej ustawy zastrzegający, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Ustawa uzależniała więc tryb wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze porozumienia stron. Warto tu zaznaczyć, że z aktu notarialnego zawartego [...]r. w K. wynika, iż do aktu złożono pismo Urzędu Miejskiego, Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami w K. z dnia [...]r. wyznaczające termin do zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży pod rygorem przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Wykupione grunty przeznaczone były pod budownictwo przyszpitalne, a jak wynika z § 3 aktu notarialnego nabycie następowało na cele określone w art. 50 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a cena sprzedaży nie przekraczała cen maksymalnych określonych w Uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej wydanej na podstawie art. 3 w/w ustawy. Zdaniem Sądu umowa kupna-sprzedaży spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy. Załączone do aktu notarialnego pismo z [...]r. oraz treść § 3 aktu notarialnego nie pozostawiają wątpliwości, że umowa kupna-sprzedaży została sporządzona na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie Sąd pragnie zaznaczyć, że nie podziela argumentów zawartych w decyzjach organów obu instancji, że tylko wywłaszczenie może być podstawą do występowania o zwrot nieruchomości, która nie została wykorzystana na cele przeznaczone w decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie Sądu art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy stanowi samodzielną normę prawną, w sposób jednoznaczny określającą zakres jego stosowania. W art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy ustawodawca odwoływał się do całej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wobec tego sformułowanie to nie może być odczytane inaczej, niż dążenie ustawodawcy do objęcia procedurą zwrotu wszelkich nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie tej ustawy. Jest to tym bardziej istotne, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy, problem możliwości zwrotu nieruchomości nabytych w drodze umowy był przedmiotem zainteresowania orzecznictwa i doktryny. Zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie podkreślono brak w poprzednim stanie prawnym podstaw do utożsamiania umowy cywilnoprawnej z wywłaszczeniem w rozumieniu art. 136 ust.2 ustawy i na brak podstaw do rozszerzającej interpretacji unormowania przepisu art. 216 .(p. wyrok z 28 października 2008r. WSA w Lublinie II SA/Lu 370/08). Aktualnie należy przyjąć, wobec radykalnej zmiany stanowiska ustawodawcy, wprowadzającego w art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy "nabycie na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" dopuszczalność zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej. Mając powyższe na uwadze organ administracji ponownie rozpatrując sprawę uwzględni art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami do załatwienia wniosku o zwrot nieruchomości w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na precyzyjne określenie stron postępowania i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji oraz orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy.