II SA/Sz 108/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 4 pkt 23, art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wymierzył K. karę pieniężną w kwocie [...] zł za zajęcie pod reklamy - plakaty wyborcze, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasów drogowych w S.dróg krajowych: 1) ul. [...] (działka nr [...] ) w dniach: - [...]r. pod reklamę dwustronną o wym. [...] - [...] r. pod reklamę dwustronną o wym.[...] ) [...] (działka nr [...] ) w dniach: - [...]r. pod dwie reklamy jednostronne o wym. [...] - łączna powierzchnia reklam [...] m2, - [...] r. pod dwie reklamy jednostronne o wym. [...]m - łączna powierzchnia reklam [...] m2, 3) ul. [...] (działka nr [...]) w dniach: -[...] r. pod reklamę jednostronną o wym.[...] m - powierzchnia [...] m2, - [...] r. pod reklamę jednostronną o wym. [...] m - powierzchnia [...] m2, 4) [...] (działka nr [...]) w dniach: - [...] r. pod trzy reklamy jednostronne, każdą o wym. [...] m - łączna powierzchnia wszystkich reklam [...] m2, - [...] r. pod trzy reklamy jednostronne, każdą o wym. [...] m - łączna powierzchnia wszystkich reklam [...] m2, 5) [...] (działka nr [...] ) w dniach: -[...] r. pod reklamę jednostronną o wym [...] m - powierzchnia [...]m2, - [...] r. pod reklamę jednostronną o wym. [...] m - powierzchnia [...] m2, W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku czynności kontrolnych zarządca drogi ujawnił w wymienionych w decyzji pasach drogowych dróg we wskazanych dniach fakt funkcjonowania reklam - plakatów wyborczych o treści: "O...." i "A...." zamocowanych na metalowych konstrukcjach. Według organu I instancji, ujawnione i utrwalone w dokumentacji zdjęciowej obiekty są zarówno reklamami w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jak i materiałem wyborczym w rozumieniu ustawy Kodeks wyborczy. W odwołaniu z dnia [...] r. K. wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta w całości oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, zarzucając decyzji naruszenie przepisów: - art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie mimo, że zakres badanej sprawy nie podlega dyspozycji tego przepisu, - art. 110 Kodeksu wyborczego poprzez jego niezastosowanie, chociaż stanowi samodzielną regulację dotyczącą badanej sprawy, - art. 129 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 107 i 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie analizy wszystkich okoliczności sprawy, w tym uregulowań jakim podlegają komitety wyborcze partii politycznych i tym samym nieustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej "K.p.a.") oraz art. 109 § 1, art. 110 § 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 – dalej "K.w."), art. 4 pkt 23 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 – dalej "u.d.p."), uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i § 2 K.w., nie jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. i jego umieszczenie w pasie drogowym nie podlega dyspozycji przepisu art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Zdaniem Kolegium, ten rodzaj informacji został przez ustawodawcę uregulowany w sposób szczególny, wyłączając podstawy stosowania doń reżimów ustawy o drogach publicznych. Na poparcie swojego stanowiska organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 686/13, wedle którego plakat wyborczy, spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i § 2 K.w., nie jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. i jego umieszczenie w pasie drogi nie podlega dyspozycji przepisu art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p. Prokurator Rejonowy zaskarżył ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 4 pkt 23 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 3 u.d.p. polegające na jego niezastosowaniu w wyniku błędnej interpretacji poprzez przyjęcie, iż materiały wyborcze nie stanowią reklamy bądź innego przedmiotu umieszczonego w pasie drogi na umieszczenie których wymagana jest zgoda zarządcy drogi, - art. 110 § 1 w zw. z art. 109 § 1 K.w. poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, iż art. 110 K.w. stanowi normę szczególną wobec art. 40 u.d.p. Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej określanej jako "P.p.s.a.", wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Prokurator podniósł, że obecnie kształtuje się ugruntowana linia orzecznicza, zgodnie z którą, plakaty wyborcze stanowią reklamę w rozumieniu u.d.p., zaś stanowisko zawarte w wyroku przywołanym w uzasadnieniu decyzji Kolegium staje się zupełnie odosobnione. Prokurator wskazał, że w pełni podziela pogląd przedstawiony w wyrokach WSA w Łodzi z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 449/15 oraz WSA w Szczecinie z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1227/12 oraz z dnia 16 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 52/15. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie, uwzględniając treść art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a., należy stwierdzić dopuszczalność skargi Prokuratora, który w sytuacji, gdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może zaskarżyć decyzję administracyjną, w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 P.p.s.a.). Wymóg powyższy został w sprawie spełniony, gdyż zaskarżoną decyzję doręczono stronie postępowania administracyjnego w dniu [...] r., a skargę Prokurator wniósł w dniu [...]r. Materialnoprawną podstawę prawną zakażonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (40 ust. 3 u.d.p.). Stosownie do art. 40 ust. 12 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Istota problemu, który wyłonił się w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy plakaty wyborcze są reklamami w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i w związku z tym, czy za ich umieszczanie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi może być nałożona kara pieniężna. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, swoje rozważania prawne Kolegium oparło na analizie uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 686/13 (prawidłowo III SA/Kr 686/12) i dokonanej w nim wykładni przepisów Kodeksu wyborczego oraz ustawy o drogach publicznych, które stanowiły podstawę prawną wydania decyzji przez organ I instancji. Zwrócić jednak należy uwagę także na odmienne od powyższego poglądu stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1227/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie podzielił poglądu wyrażonego w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2013 r. (sygn. akt III SA/Kr 668/12 i III SA/Kr 669/12), który w uzasadnieniach obu tych orzeczeń wywiódł, że przepisy Kodeksu wyborczego dotyczące materiałów wyborczych stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o drogach publicznych w tym sensie, że zezwolenie zarządcy drogi na ich rozmieszczenie w pasach drogowych nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a w razie braku tej zgody, samowolne zajęcia pasa drogowego nie rodzi skutku w postaci nałożenia kary administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał bowiem, że przyjęta we wskazanych wyrokach wykładnia zależności pomiędzy ustawą o drogach publicznych i Kodeksem wyborczym prowadzi do zaprzeczenie ratio legis art. 39 ust. 1 u.d.p. Zdaniem Sądu, rozmieszczenie materiałów wyborczych w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi powoduje odpowiedzialność administracyjną w postaci nałożenia przez organ w drodze decyzji administracyjnej na sprawcę tej samowoli kary pieniężnej. Takie samo stanowisko WSA w Szczecinie zajął w wyrokach: z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 879/15 i z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 468/16. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2321/14 przyjęto, że plakat wyborczy spełniający cechy materiału wyborczego w rozumieniu art. 109 § 1 i 2 K.w. jest reklamą w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., a zatem jego umieszczenie podlega dyspozycji art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 u.d.p. Według NSA, brak jest podstaw do rozróżniania materiałów wyborczych eksponowanych w obszarze pasa drogowego od innego rodzaju nośników informacji wizualnych znajdujących się w polu widzenia użytkowników drogi. Plakat wyborczy, podobnie jak handlowy, czy usługowy plakat reklamowy, nie jest użytecznie związany z ruchem drogowym i nie należy do infrastruktury drogowej, a zatem jego umieszczenie w pasie drogowym winno niewątpliwie zależeć od zgody zarządcy drogi. Jeśli właściciel materiałów wyborczych umieszcza lub zleca umieszczenie ich w pasie drogowym, to zastosowanie mają wówczas przepisy u.d.p. regulujące kompleksowo zagadnienie zajęcia pasa drogowego pod reklamę, a więc przepisy obligujące do uzyskania zgody na takie zajęcie za określoną opłatą oraz regulujące konsekwencje zajęcia pasa drogowego pod reklamę bez zgody właściwego zarządcy drogi lub wbrew warunkom uzyskanej zgody. Skład orzekający Sądu rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela ww. stanowisko. Oznacza to, że zasadne okazały się zarzuty skargi Prokuratora. Błędna wykładnia przez Kolegium art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium winno uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. w zakresie odnoszącym się do umieszczenia plakatów wyborczych w pasie drogowym.