II SA/Sz 1113/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E .S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił, od dnia [...] r., decyzję własną z dnia [...] r. przyznającą E. M. – obecnie S. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem A. S., w okresie od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w niniejszej sprawie – w okresie od 1 maja 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. - mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z tego względu, w oparciu o przepis art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych należało uchylić decyzję przyznającą świadczenie od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu. Powołując się na pismo Marszałka Województwa Z. z dnia [...] r., organ wyjaśnił, że do dnia 30 kwietnia 2010 r. przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obowiązujące w krajach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i w Szwajcarii (rozporządzenie Rady i Parlamentu Europejskiego (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego zmienione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 988/2009 z dnia 16 września 2009 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenie Rady i Parlamentu Europejskiego nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia nr 883/2004) stosowało się do pracowników najemnych lub do osób prowadzących działalność na własny rachunek lub do studentów, którzy podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich i byli obywatelami jednego z tych państw lub byli bezpaństwowcami lub uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z Państw Członkowskich, jak i do członków ich rodzin i do osób pozostałych przy życiu po śmierci pracowników najemnych lub osób prowadzących działalność na własny rachunek lub studentów, którzy podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich, niezależnie od obywatelstwa tych osób, o ile osoby pozostałe przy życiu były obywatelami jednego z Państw Członkowskich lub bezpaństwowcami lub uchodźcami zamieszkałymi na terytorium jednego z Państw Członkowskich. Natomiast od dnia 1 maja 2010 r. zmianie uległ zakres podmiotowy obowiązujących przepisów. Wskazane wyżej rozporządzenie nr 883/2004 obecnie odnosi się do obywateli Państwa Członkowskiego, bezpaństwowców i uchodźców mieszkających w Państwie Członkowskim, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich oraz do członków ich rodzin i osób pozostających przy życiu. Wobec powyższego, przepisom dotyczącym koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 maja 2010 r. podlegają także rodziny, w których żaden z rodziców nie wykonuje pracy zawodowej, a mieszkają w różnych krajach UE. W tej sytuacji organ nie był właściwy, ani do prowadzenia postępowania w przedmiocie przyznanego świadczenia po dniu wystąpienia w sprawie przesłanki koordynacji, ani ustalenia wypełnienia przez stronę przesłanek warunkujących prawo do przyznanego świadczenia, ani też do weryfikacji prawidłowości jego realizacji, czy też zbadania czy i jakie świadczenia zostały przyznane w innym państwie. Od 1 maja 2010 r. organem właściwym do prowadzenia postępowania na terytorium RP stał się Marszałek Województwa Z., który zgodnie z art. 21 i art. 23 a ust. 4 – 5 i ust. 9 ustawy przejął kompetencje w sprawach, w których zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i to właśnie ten organ winien rozstrzygać sprawę merytorycznie. Po rozpoznaniu odwołania E. S. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., rozstrzygnięciem z dnia [...] r.,[...] utrzymało wspomnianą decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi E. S. wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r. (sygn. akt II SA/Sz 897/16) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z powodu rozpoznania odwołania, które nie zostało podpisane przez stronę. Po usunięciu braku formalnego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz.935), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 21 ust.1 pkt 2, art. 23a ust.1 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr139 poz.992 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W rozpatrywanym odwołaniu strona zarzuciła decyzji Prezydenta Miasta S.: 1. naruszenie art. 107 K.p.a. w zw. z art. 23 a ust. 5 w zw. z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, brak wskazania w uzasadnieniu decyzji jednoznacznych i dostatecznie zrozumiałych dla stron przyczyn przyjęcia daty 1 maja 2010 r., od której organ uchylił decyzję, 2. naruszenie art. 7 oraz art. 77 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, 3. naruszenie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji z mocą wsteczną. Zdaniem skarżącej, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób wyczerpujący, ani dostateczny, dlaczego organ przyjął, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. ani dlaczego z datą 1 maja 2010 r. uchyla się decyzję z dnia [...] r. Zdaniem E. S. uzasadnienie decyzji jest niejasne i nieprecyzyjne, brak w nim wyjaśnień dlaczego organ przyjął, że w tym samym okresie czasu skarżąca pobierała świadczenia zarówno z kraju zamieszkania, jak i z kraju pracy ojca dziecka. Nie ma żadnego wyjaśnienia, ani wskazania, czy doszło do zbiegu pobieranych świadczeń i na jakiej podstawie organ przyjął, że do takiego zbiegu doszło. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniło, że zgodnie z art. 21 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Do zadań tych należy wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie ze znowelizowanym brzemieniem przepisów art. 23a 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych sytuacji gdy członek rodziny przebywa w innym kraju, w którym także mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, właściwym rzeczowo organem do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczeń rodzinnych jest wyłącznie marszałek województwa. W związku z tym organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji o uchyleniu od dnia 1 maja 2010 r. gdyż decyzję w tym przedmiocie za okres od dnia 1 maja 2010 r. może wydać wyłącznie Marszałek Województwa Z.. E. S. powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi strona w znacznej mierze powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwą interpretację i niezbadanie przez organ I, jak i II instancji, czy skarżąca lub członek jej rodziny pobierał jakiekolwiek świadczenia z kraju zatrudnienia ojca dziecka oraz uchylenie decyzji z mocą wsteczną. W jej ocenie, ustalenie podlegania ustawodawstwu, o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy rozumieć jako konieczność wskazania na przepis, który wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego do przyznania świadczenia albo też jako konieczność wskazania aktu organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Zdaniem skarżącej, organ zaniechał dostatecznego wykazania – bazując na konkretnym stanie faktycznym, dlaczego jako datę uchylenia decyzji przyjął datę wsteczną – generalną datę zmiany zakresu przedmiotowego przepisów – zaniechał wskazania rozstrzygnięcia organów prawa obcego, przyznającego świadczenie – celem skonkretyzowania tych właśnie przepisów i "wykazania podstaw owej daty". Strona podkreśliła, że świadczenia rodzinne, jakie pobierał ojciec dziecka były odpowiednio pomniejszane o świadczenia pobierane przez nią w Polsce. Nie doszło zatem do zbiegu świadczeń, a tym samym nie doszło do nienależnego pobrania świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 1369 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ prawa nie naruszył. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 23a ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518). Zgodnie z art. 23a ust. 2 tej ustawy, w przypadku przebywania członka rodziny poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z kolei, w myśl art. 23a ust. 5 cytowanej ustawy, w przypadku gdy marszałek województwa ustali, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne, od dnia w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, mają zastosowanie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji, uchylające decyzję, mocą której E. S. przyznane zostało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem A. S., w okresie od [...] r. do [...] r. Z akt sprawy wynika, że Marszałek Województwa Z. pismem z dnia 24 marca 2015 r. (data wpływu do organu 30.06.2015 r.) nr [...] poinformował S. Centrum Świadczeń, że w przypadku rodziny E. S. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., gdyż zgodnie z dokumentami zebranymi w sprawie J. S., ojciec dziecka A. S., od kwietnia 2007 r. mieszka na terenie [...], zaś E. S. wraz z dzieckiem mieszkają na terenie [...] od 12 czerwca 2013 r. Powyższa informacja została dodatkowo uzupełniona pismem z dnia 22 marca 2017 r., w którym Marszałek Województwa Z. wyjaśnił, że ojciec dziecka J. S. już od kwietnia 2007 r. zamieszkiwał na terenie [...], jednak przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w jego wypadku mają zastosowanie dopiero od 1 maja 2010 r. Od tego bowiem dnia zmienił się zakres podmiotowy obowiązujących przepisów, tj. rozporządzenie nr 883/2004 stosuje się do obywateli Państwa Członkowskiego, bezpaństwowców i uchodźców mieszkających w Państwie Członkowskim, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich oraz członków ich rodzin i osób pozostałych przy życiu. Oznacza to, że przepisom rozporządzeń dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 maja 2010 r. podlegają także rodziny, w których żaden z rodziców nie wykonuje pracy zawodowej, a mieszkają w różnych krajach Unii Europejskiej. W oparciu o powyższą informację Prezydent Miasta S. zobowiązany był, w trybie art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej opisane wyżej świadczenia na rzecz A. S. na okres od [...] r. do [...] r., na podstawie decyzji tego organu z dnia [...] r. Fakt, że w konkretnym przypadku winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego determinował treść wydanego rozstrzygnięcia. Od tego momentu uznać należało, że właściwym w sprawie organem stał się marszałek województwa – obowiązany do ustalenia jakiego rodzaju świadczenia, w jakim okresie i czy w ogóle pobierał drugi rodzic dziecka, jak również do ustalenia jakie świadczenia w tym okresie mogła pobierać E. S.. Marszałek województwa, zgodnie z art. 21 i art. 23a ust. 4, 5 i 9 ustawy, jest bowiem organem kompetentnym w sprawach, w których zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zaznaczyć trzeba, że ojciec dziecka, niezależnie od tego czy utrzymuje z nim kontakt i czy przyczynia się do jego utrzymania, uznawany jest za członka rodziny, a skoro tak, to w przypadku jego wyjazdu i podjęcia zatrudnienia, zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a właściwy organ, zgodnie z art. 23a ust. 5 ustawy, zobligowany jest uchylić decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Po 399/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2010r., sygn. akt I SA/Wa 1224/10). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 – obowiązującego do dnia 30 kwietnia 2010 r. - rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dziennik Urzędowy UE L 1971. 149.2) –rozporządzenie to stosuje się do obywateli Państwa Członkowskiego, bezpaństwowców i uchodźców mieszkających w Państwie Członkowskim, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich oraz do członków ich rodzin i osób pozostałych przy życiu. Powyższe rozporządzenie – zgodnie z treścią art. 96 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2009.284.1) – utraciło moc ze skutkiem od dnia 1 maja 2010 r. Z tą też datą wszedł w życie przepis art. 2 rozporządzenia (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2004.166.1), zgodnie z którym –niniejsze rozporządzenie stosuje się do obywateli Państwa Członkowskiego, bezpaństwowców i uchodźców mieszkających w Państwie Członkowskim, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich oraz do członków ich rodzin i osób pozostałych przy życiu (w myśl art. 91 rozporządzenia nr 883/2004, stosuje się je od dnia wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego, tj. od 1 maja 2010 r.). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że przepisom rozporządzeń dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 maja 2010 r. podlegają także rodziny, w których żaden z rodziców nie wykonuje pracy zawodowej, a mieszkają w różnych krajach Unii Europejskiej. Za bezpodstawne zatem należy uznać zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak też braku wskazania w uzasadnieniu decyzji dostatecznie jasnych przyczyn uchylenia decyzji z dnia [...] r. oraz niewyjaśnienia, czy doszło do zbiegu pobierania świadczeń. W świetle przytoczonych przepisów – w rozpoznawanej sprawie - okoliczność ta, podobnie jak i to czy ojciec dziecka był zatrudniony na terenie [...], ewentualnie w jakim charakterze był zatrudniony, pozostaje bez znaczenia. Kwestie te nie mogły bowiem być badane przez Prezydenta Miasta S., a to z tego względu, że jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji – organem właściwym do rozstrzygania powyższych kwestii jest obecnie Marszałek Województwa Z.. Podnoszona przez E. S. okoliczność, że świadczenia rodzinne pobierane przez ojca dziecka były odpowiednio pomniejszane o świadczenia pobierane przez nią w Polsce, winna być niewątpliwie wzięta pod uwagę przez wspomniany organ (Marszałka Województwa Z.). Jak słusznie zauważyło Kolegium, okoliczność, że konieczne stało się uchylenie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem A. S., w okresie od [...] r. do [...] r. właśnie od dnia 1 maja 2010 r., w żadnym razie nie jest równoznaczna z odmową przyznania tych świadczeń. Z powyższego wynika jedynie, że rozstrzygnięcie w tym zakresie musi być wydane przez organ rzeczowo do tego właściwy, czyli Marszałka Województwa Z.. To właśnie ten organ będąc właściwym do rozpatrzenia sprawy winien będzie przeprowadzić postępowanie dowodowe dotyczące pobieranych świadczeń i w związku z tym zarzuty stawiane w skardze dotyczące naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. są na obecnym etapie postępowania całkowicie nieuzasadnione. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut błędnego – zdaniem skarżącej – uchylenia decyzji z mocą wsteczną. Wskazywane przez skarżącą na poparcie jej stanowiska w tym zakresie orzecznictwo sądowe ukształtowało się na tle art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który jednak nie miał w tym wypadku zastosowania. W orzecznictwie tym istotnie przyjęło się, że w sytuacji, kiedy upłynął okres, na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1035/11, z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08). Jak już jednak zaznaczono, w niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania, bowiem decyzja wydana została w oparciu o art. 23a ust. 2 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja jest aktem, który nie rozstrzyga sprawy merytorycznie i nie przesądza o pozbawieniu skarżącej uprawnień przyznanych decyzją z dnia [...] r. Decyzja ta jest swego rodzaju aktem porządkującym stan faktyczny i prawny, powodującym przekazanie sprawy do rozpoznania organowi właściwemu, z uwagi na okoliczność stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.